广东省人民政府关于印发国家城乡融合

发展试验区广东广清接合片区

实施方案的通知

粤府函〔2021〕76号

广州、清远市人民政府，省政府各部门、各直属机构：

　　《国家城乡融合发展试验区广东广清接合片区实施方案》已经国家发展改革委批复同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题，请径向省发展改革委反映。

广东省人民政府

2021年4月15日

国家城乡融合发展试验区广东

广清接合片区实施方案

　　建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，走城乡融合发展之路，是实现农业农村现代化的应有之义。国家城乡融合发展试验区广东广清接合片区（以下简称试验区）包括广州市增城区、花都区、从化区，清远市清城区、清新区、佛冈县、英德市连樟样板区，面积约9978平方公里，常住人口约504万，2020年经济总量约4194亿元。试验区是粤港澳大湾区发展战略的重点辐射带动区，是深入实施广清一体化的主战场，是推进广州都市圈率先实现城乡融合发展、探索跨区域城乡融合改革经验的先行地。为深入贯彻落实党中央、国务院关于推动国家城乡融合发展试验区建设的决策部署，结合我省实际，制定本实施方案。

　　一、发展改革基础

　　（一）城乡要素配置逐步合理。实施城乡一体的户籍登记制度，建立统一的城乡居民就业培训、社会保障制度。城镇落户条件不断放开放宽。农村集体产权制度改革有序推进，截至2020年底广州片区农村承包地经营权流转55万亩，清远片区整合承包地37万亩、土地入股总面积5.9万亩。低效用地不断盘活，城中村改造取得积极成效，截至2020年底试验区完成“三旧”改造3.1万亩。清远市清城区探索集体经济组织成员资产股份终身制的“古城模式”。

　　（二）城乡经济多元发展取得成效。广清两市深化一体化高质量发展，共建广清经济特别合作区，强化产业统筹布局，逐步实现产业梯次衔接、互补互促。截至2020年底广清两市创建现代农业产业园27个，联农带农近11万户。“一村一品、一镇一业、一县一园”乡村产业体系不断完善，广州片区“淘宝村”发展持续位居全国前列，清远片区各县（区）成为“省级电商进农村综合示范县”。积极探索生态产品价值实现路径，试验区拥有森林面积6317平方公里，森林覆盖率63%；开展碳普惠核证减排量交易5.1万吨、成交价61.1万元。

　　（三）城乡基础设施一体化水平不断提高。广清交通一体化深入推进，编制实施广清一体综合交通规划，京珠、广乐、广清高速公路联通两市，广连、佛清从高速公路全面动工建设；广清城际广州北至清远段已开通。完善城乡基础设施一体化建设管护机制，两市整体谋划、按事权分别实施，推动主城区供水、污水处理、垃圾清运等基础设施建设向农村地区延伸。

　　（四）城乡基本公共服务均等化机制逐步建立。大力推进广清基本公共服务协同发展，广州教育、医疗、科技资源逐步向清远延伸，广清175所学校、115家县（区）级以上医疗卫生机构结对帮扶。广州片区优质教育医疗资源通过设置新校区、医院分院以及托管、结对帮扶等多种形式向乡村布局。清远片区教育卫生水平全面提升，成功创建粤东西北首批“省推进教育现代化先进市”。试验区城乡社会救助体系逐步完善，在全省率先实现医疗救助异地“一站式即时结算”，对建档立卡无劳动能力贫困人口100%政策兜底保障。

　　（五）农民增收渠道不断拓宽。实施“粤菜师傅”“广东技工”“南粤家政”工程，开展农民职业技能培训，提高农民工就业水平。大力培育新型农业经营主体，试验区建成超千家专业合作社、超百家家庭农场。推进农村“三变”改革，形成土地入股合作社、“专业合作社+农户”及特色资源入股等模式。有序推进全国扶贫改革试验区建设，清远片区建立健全“六个留下”^①稳定脱贫长效机制，贫困人口“两不愁三保障”目标总体实现。

　　二、总体要求

　　（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，以城带乡、以工补农，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为关键，在确保封闭运行、守住底线、防范风险的前提下，聚焦试验任务进行改革探索，率先建立起城乡融合发展体制机制和政策体系，为全国提供城乡融合发展样本和可复制、可推广、利修法的典型经验。

　　（二）试验目标。2022—2025年，试验区实现城乡生产要素双向自由流动的制度性通道基本打通，城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一的建设用地市场全面形成，城乡普惠的金融服务体系基本建立，农村产权保护交易制度基本建立，农民持续增收体制机制更加完善，城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小。试验区的引领示范带动效应充分释放，形成一批可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施。

　　三、试验任务与措施

　　（一）建立城乡有序流动的人口迁徙制度。因城施策完善落户政策。广州片区降低城镇落户门槛，构建分类弹性落户机制，坚持存量优先原则，逐步取消重点人群落户限制。清远片区全面取消城镇落户限制。试行以经常居住地登记户口制度。稳步推进农村集体经济组织成员资格认定，逐步实现村集体成员权益与户籍变动脱钩。完善市民化配套政策。探索试验区内居住证互认。建立市民化成本核算体系，深入推进常住人口基本公共服务均等化，健全政府、企业、个人共同分担市民化成本机制，推动公共资源按常住人口规模配置。深化“人地钱挂钩”配套政策。建立人才加入乡村激励机制。鼓励企业家、专家学者、专业人才和机关事业单位离退休人员等参与乡村振兴，允许符合条件的返乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户，探索符合条件的人员办理乡村振兴人才卡并合理享有村民权益。建立健全岗编适度分离的挂职、兼职和在岗、离岗创新创业等制度，推动城市科教文卫、法律、管理等人才下乡，服务经历作为职务晋升、职称评定等的重要依据，且在广清两市互认。探索利用农村闲置宅基地和农房建设农村人才公寓，供入乡人才使用。

　　（二）建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度。明确转让及退出农村权益范围。鼓励进城落户农民依法自愿流转或退出承包地经营权、宅基地和农房使用权、集体收益分配权全部或部分权益。探索宅基地使用权有效实现形式，在农民自愿的前提下，引导农村人口在镇区、中心村集中居住。规范农村权益处置方式。建立集体土地整备平台，探索农村集体土地整理利用机制。支持集体经济组织和社会资本合作，开发利用和运营农民流转和退出的资产、资源。建立权益退出补偿保障机制，引导村集体提取一定比例补偿金作为落户城镇成员社会保障费用。

　　（三）建立农村集体经营性建设用地入市制度。建立农村集体建设用地整合开发机制。依托集体土地整备平台，以托管方式对集体建设用地进行整合开发、统一招商。依法合规推进集体经营性建设用地就地或异地调整入市。探索依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃或低效的公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。建立健全入市制度体系。制定入市配套文件，完善出让、出租、转让、抵押等制度，逐步实现与国有建设用地同等入市、同权同价。推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。完善城乡基准地价、标定地价的制定和发布制度，逐步形成与市场价格挂钩的动态调整机制。健全土地增值收益分配机制，建立健全入市监管服务体系。

　　（四）完善农村产权抵押担保权能。健全农村金融服务体系。加强农村信用环境建设，完善农户信用信息档案，促进农村地区信用、信贷联动。探索符合条件的农民专业合作社、供销合作社培育发展新型农村合作金融组织，规范稳妥开展农村集体经济组织和农民专业合作社内部信用合作。鼓励金融机构加大支持试验区城乡融合发展典型项目及涉农小微、民营等各类企业融资。拓宽农村产权担保物范围。分步推进农村各类资产资源确权颁证，探索和推广农机具、活体畜禽等农村动产以及农业生产设施、应收账款、碳汇出让收益等担保融资模式。推进农村集体经营性建设用地使用权、集体林权等抵押融资以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资。按照国家统一部署探索宅基地使用权和农民住房财产权抵押贷款。建立健全农村产权抵押担保配套制度。建立农村产权抵质押物价值评估、流转交易、处置、风险分担等配套制度。完善产权交易平台建设，强化信息集成与共享。健全政府性农业融资担保机制，推动政府资源强化担保增信支持。推动农村产权抵质押融资纳入风险补偿专项资金支持范围，健全金融机构与政府共担的风险分担体系。加强政银保担合作，创新农村产权抵押融资相关保险产品。

　　（五）建立科技成果入乡转化机制。构建科技成果快速转化通道。发挥广州科教资源优势，以高等院校、科研院所和相关企业等为依托设立技术转移机构，开展科技转移转化服务活动。充分利用国家、省、市重大科技成果项目库，发挥广深港澳科技走廊技术成果优势，推动科技成果在试验区转移转化。创新“政研企村”互动合作机制。健全科研人员服务乡村制度。健全科技人才培养机制，培育壮大入乡服务技术人才队伍。健全科技成果转化收益激励机制，探索公益性和经营性农技推广融合发展机制，鼓励科研人员通过提供增值服务合理取酬。完善科技人员入乡兼职兼薪、离岗创业机制，探索赋予科研人员科技成果所有权。鼓励科技人员以技术、资金、信息入股等形式服务乡村。

　　（六）搭建城中村改造合作平台。完善历史遗留问题解决机制。推进没有合法手续的建设用地和地上建筑分类处理，对符合“三旧”改造条件的违法用地和违章建筑，按照用地发生时的土地管理法律政策处理（处罚）后按土地现状办理征收手续。创新社会资本参与改造的激励机制。鼓励集体经济组织与社会资本合作改造，支持集体和国有建设用地混合改造，健全村企合作改造收益分配机制。对单一改造主体归宗改造项目在完善用地手续、税费征收等方面，视同政府土地收储办理。健全发展壮大集体经济配套机制。优先将城中（郊）村纳入“三旧”改造范围，鼓励通过物业置换、产权置换等方式高效开发农村集体经济发展留用地，健全村集体和成员收益分配机制。因地制宜通过租赁、合作经营等方式，盘活闲置村集体物业和宅基地，发展特色民宿、创意产业、乡村旅游等业态。建立村级工业园、商贸物业改造提升机制。优化微改造行政审批流程，完善用能、用水等配套政策，落实相关税费优惠政策。

　　（七）搭建城乡产业协同发展平台。优化各类城乡协同发展平台。发挥广州中心城区辐射带动作用，推动中心城区与试验区产业梯次转移、联动协同发展，创建一批城乡融合发展典型项目。推动“星创天地”以及国家和省级农业科技园、现代农业产业园建设。建立美丽小城镇发展机制，合理拓展镇区建设空间，支持产业向小城镇有序集聚。实施特色小镇提质工程，推进一批休闲旅游、民族文化、电商贸易等特色小镇建设。推进农村人居环境整治，建设生态美丽宜居乡村。深入实施新型农业经营主体高质量发展行动，突出抓好农民合作社和家庭农场发展。加强产业项目用地保障。推进试验区内有条件的地区以乡镇为基本实施单元开展全域土地综合整治试点，允许合理调整永久基本农田，推进整治验收后腾退节余的建设用地指标在省内流转。新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地规模，重点保障乡村产业发展用地；落实试验区各县（区）每年安排不少于10%的新增建设用地计划指标保障乡村振兴新增建设用地需求。加快全面推行点状供地助力乡村产业振兴。

　　（八）建设城乡产业协同发展先行区。以广清经济特别合作区、粤港澳大湾区北部生态文化旅游合作区为重点，支持试验区内花都区北部四镇（狮岭镇、花山镇、梯面镇、花东镇）、增城开发区、增城新塘产业集聚区、从化经济开发区、从化明珠工业园、清城区源潭镇、清新区西部四镇（太和镇、太平镇、山塘镇、三坑镇）、佛冈县汤塘片区、英德市连樟样板区等区域率先打造城乡产业协同发展先行区。高标准建设广清经济特别合作区。在合作区内实施广州开发区政策和机制，重点推进广清产业园、广佛产业园、广清空港现代物流产业新城、省公共卫生应急物资产业园等一批广清产业协作平台建设，完善利益共享机制。深化粤港澳大湾区北部生态文化旅游合作区建设。发挥区域田园、山林、湖泊、温泉、文化等资源优势，依托清远长隆、花都融创、香港赛马会从化马场（穗港赛马经济圈）、增城白水寨等重大文旅项目，加强区域旅游联盟协作，构建多元化生态旅游产品体系。着力打造广州北站商务区、跨境电商国际枢纽港、穗北生态经济总部集聚区、从化智慧新城、广州荔湖新城城乡融合示范片区，清远森林温泉康养产业集聚区、长隆国际森林度假区、潖江蓄滞洪区生态示范区等重点平台。

　　（九）建立生态产品价值实现机制。探索建立生态产品价值核算体系。建立生态产品名录，探索建立生态产品价值实现指标体系、核算标准和方法。完善生态产品价格形成机制，探索建立自然资源政府公示价格体系，健全农产品、文旅等生态产品市场定价机制。建立生态产品价值实现路径。通过发展生态农业、生态工业、生态旅游康养等产业实现生态价值。依托生态产品质量和价值完善财政转移支付和横向生态补偿机制。进一步提升生态公益林补偿标准。引导政府优先采购绿色、节能产品，完善绿色发展财政奖补机制。探索实行自然生态资源资产有偿使用和合理的初始权分配制度。开展水权等环境资源权益交易。依托广州市绿色金融改革创新试验区完善绿色金融体系，创新推广绿色金融产品。建立生态产品价值提升机制。建设穗北生态经济总部集聚区，打造“生态从化”“田园连樟”等区域公用品牌，多渠道提升生态产品附加值。建立生态产品标准，完善生态产品质量追溯体系。

　　（十）建立城乡基础设施一体化发展的体制机制。建立一体化规划建设机制。推动广清两市基础设施规划、建设标准有效衔接，重点支持试验区城乡道路、供水、供电、通信、物流、垃圾污水处理等基础设施和5G、人工智能、物联网等新型基础设施建设，推动市政公用设施向城郊村、中心镇延伸和衔接，提升试验区与广州中心城区各类基础设施互联互通水平。健全分级分类投入机制。明确城乡基础设施的公共产品定位，建立非经营性设施以政府投入为主、准经营性设施以社会资本投入为主、纯经营性设施以企业投入为主机制。完善省、市、县（区）共同事权的基础设施项目投资分担机制。探索在试验区内开展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点。加大中长期贷款投放规模和力度，支持城乡基础设施项目整体打包融资、一体化开发。完善一体化管护机制。明确城乡基础设施产权归属，由产权所有者建立管护制度，健全高效的分类管护机制。通过政府购买服务等方式引入专业化企业，提高非经营性、准经营性设施管护市场化程度。

　　（十一）建立城乡基本公共服务均等化发展体制机制。完善教育医疗资源均衡配置机制。建立城乡教育医疗公共服务标准化体系。创新教育医疗资源配置模式，建立教育医疗联合体或集团，支持省属、广州市属学校、医院在试验区办学、办医。加快城乡教育医疗信息网络建设，实现资源共享和远程结对帮扶。健全乡村教育医疗卫生人才培养制度，采取公费定向培养、高校毕业生上岗退费、“三支一扶”国家助学贷款代偿等措施，鼓励师范、医学等专业毕业生服务乡村。探索县域内教师、医护人员编制统筹使用制度，实行中小学教师“县管校聘”和县（区）域内校长教师交流轮岗，推动乡村医生“乡聘村用”。健全城乡公共文化服务体系。通过政府购买服务方式鼓励社会力量参与、支持乡村文化活动。开展基层综合性文化服务中心和旅游服务中心融合试点建设，推动文化和旅游公共服务融合提升。完善基层社会事务服务体系。全面建立和完善县镇村三级公共服务综合平台，提升村级综合服务信息化水平，推进“政务服务一体机”向基层覆盖，拓展粤省事平台农业农村特色服务事项，探索建立便民服务配送体系，打通服务覆盖群众“最后一公里”。

　　（十二）健全农民持续增收体制机制。健全农民工资性收入增长机制。完善职业农民培训、技能提升机制，深入实施“粤菜师傅”“广东技工”“南粤家政”工程，联合省职教城实施乡村振兴人才“订单式”培养就业计划。支持广州科教城建设国家高素质农民培育示范基地。完善乡村就业服务机制，建立有利于乡村待业人员就业创业平台和劳动力市场。健全农民工输出输入地劳务对接机制，允许农村进城务工人员失业后在常住地进行失业登记并享受均等化公共就业服务。健全农民经营性收入增长机制。鼓励开展承包地整治整合，推动农业适度规模经营。健全面向新型农业经营主体的助农服务平台和服务体系，加大设施农用地的支持。创新利益联结机制，引导小农户、家庭农场、农民专业合作社与龙头企业、社会化服务组织加强合作，分享全产业链增值收益。探索适合家庭农场的社会保障政策，引导家庭农场经营者参加城镇职工社会保险。制定特色农产品标准，规范生产流程，打造特色农产品品牌。健全农民财产性收入增长机制。加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革，盘活农村各类资源，推进农村“三变”改革。推进农村集体建设用地通过入股、租用等方式直接用于发展乡村产业。鼓励将投到农业农村的财政资金、扶贫资金等形成的经营性资产折股量化到集体经济组织成员，创新农村集体经济有效组织形式和运行机制。健全农民转移性收入保障机制。探索建立普惠性农民补贴长效机制和农业补贴持续增长机制。创新涉农财政性建设资金使用方式，支持符合条件的农业产业化规模化项目。

　　四、政策保障

　　（一）加强统筹指导。省城镇化工作暨城乡融合发展工作领导小组各成员单位要加强对试验区的指导与督促，协调解决试验区建设过程中遇到的困难和问题。各成员单位要在省级权限范围内积极授权，并争取国家有关部委的支持，结合实际以清单形式分批次向试验区予以授权和支持。

　　（二）加强财政金融支持。省财政给予试验区合理的支持，支持试验区符合条件的项目按程序申报地方政府专项债券。有关部门优先支持试验区内符合条件企业发行城乡融合发展典型项目企业债券等公司信用类债券。争取国家城乡融合发展基金支持，重点引导社会资本培育一批国家城乡融合发展典型项目。有关金融机构根据职能定位和业务范围，加大对试验区内符合条件企业的中长期贷款投放规模和力度，支持整体打包立项的城乡建设项目融资。

　　（三）加强责任落实。广州、清远两市要建立主要领导牵头的组织领导体系，并充分发挥广清接合片区协调机制作用，加强统筹协调，积极推进落实。两市有关单位要围绕各项改革试验任务制定行动方案及改革配套支持措施。7县（市、区）要强化改革试验的主体责任，将试验任务落实到事、责任到人，细化工作措施，制定年度计划，建立考核评价、激励约束、容错纠错等工作机制，确保各项改革任务有序推进。

　　附件：国家城乡融合发展试验区广东广清接合片区省级支持事项

附件

国家城乡融合发展试验区广东广清接合

片区省级支持事项

　　注：

　　①“六个留下”即留下一支“永不撤走”的扶贫工作队，留下一个带动贫困户增收的产业，留下一个带动农民发展生产的新型农业经营主体，留下一笔互助发展资金，留下一个治理有效的机制，留下一个生态宜居的美丽村庄。