国外救助“无家可归”人员的经验和启示

　　国外一般将我国界定的流浪乞讨表述为“无家可归”，对应英文为Homeless。其核心特征为：没有固定的住所，或者居住在“显然不适合居住”的地方。在此基础上，各国根据实际情况进行差异化界定。

　　日本界定为“不得不生活在城市公园、河岸、公路上、火车站等场所的人”。这一定义可能缘于日本对无家可归现象的特殊视角，即无家可归者只是失业的男性零工（daylabors）。与此对应，其救助政策首要关切是促进相关群体就业。

　　德国界定为三类群体：一是正在受到无家可归影响的群体；二是面临无家可归风险的群体；三是曾经受到无家可归影响或有这一风险，已经获得住房，但是依然需要帮助以避免再次失去住房的群体。由此可见，德国将无家可归的“前状态”，即面临无家可归威胁，以及“后状态”，即救助后依然需要干预的情况均纳入无家可归救助范围。

　　美国界定为四类群体：一是居住在不适宜人类居住的场所、紧急避难所或过渡性住房的人，以及从这些场所转移到其他临时机构的人；二是在14天内失去包括汽车旅馆和酒店等夜间住所，并缺乏资源和支持网络以保持住房稳定的人；三是住房情况持续不稳定的有儿童家庭或无伴侣青年；四是正在逃离或试图逃离家庭暴力、约会暴力、性暴力、跟踪以及其他与暴力有关的危险或生命威胁且没有其他住所的人。由此可见，美国将“面临无家可归威胁”的群体均纳入救助范围。

　　2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》，为国家及时救助各类临时遇困人员提供了政策依据。建议尽快修订《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则，完善救助对象的界定标准，拓展救助范围，体现保障临时居住群体的救助政策。

　　各国无家可归救助措施，涵盖救助对象多层次需求。

　　韩国无家可归救助体系，具有代表性。一是救助设施多样化，包括综合支持中心、临时救助站、自助设施、康复设施等多种类型，为各类无家可归群体提供服务。二是救助服务多维化，内容除常规生活服务外，还提供就业、心理咨询、文体活动等服务，旨在保障无家可归者身心健康，促进其重新融入社会，通过就业实现自力更生。三是救助主体多元化，企业、非营利机构等通过建立和运营无家可归者救助设施、直接为无家可归者提供各项服务或通过捐赠的方式为政府的社会救助工作提供研究支持。

　　日本因为聚焦就业支持，除一般救助设施外，专门设立无家可归人员自立支援中心、就业支持中心等。2022年，日本厚生劳动省就业安定局开展无家可归者就业支持行动，对于有就业意愿的无家可归者开展具体、有针对性的就业支持，在常规就业支持内容基础上增加就业心理辅导、就业体验项目，挖掘特殊技能等。

　　为更好应对我国老龄化以及经济发展的周期性影响，兜住流浪乞讨高风险人群的底线，建议在救助管理区域中心试点工作中，拓展职业培训、职业介绍、心理咨询等发展性服务，注重发挥社会力量参与作用，促进相关群体更好融入家庭和社会，通过就业实现自力更生。

　　各国普遍重视对无家可归群体的调查统计和分析。

　　美国、日本和韩国由政府部门组织实施，除人员数量外，还统计性别、年龄、婚姻等人口学特征以及（或）无家可归群体所处状态特征。例如，2021年美国住房和城市发展部发布的报告显示，在美国每晚约有58万人缺少固定、长期的夜间居所。从人口特征看，约四分之三的无家可归者年龄在25岁及以上，69.2%的无家可归者为男性，57%为白人。

　　日本政府2003年第一次进行无家可归人员的全国调查，之后每年进行一次概数统计，大约每5年进行一次生活状态调查。2021年生活状态调查显示，无家可归生活持续10年以上的占40%、5年以上占59.1%，呈现老龄化以及长期化的特点。

　　英国统计工作也由政府牵头，但由于英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰对无家可归者的界定标准有差异，四个地区分别发布各自的统计结果，因而并无全国统一的官方数据。英国的社会组织Crisis（英国流浪者协助协会）的研究报告包含全国性数据。

　　德国长期由社会组织主持调查。2021年，德国政府发布的关于贫困和财富的第六次报告（ARBVI）指出，无家可归人员数据主要来源是“联邦无家可归救助协会”（BAGW）的定期估算和“创新社会研究和社会规划协会”（GISS）的一次性估算。同时，德国联邦政府已经意识到政府统计的重要性，并于2020年4月通过将无家可归人数纳入统计报告的立法。

　　将无家可归群体的规模、构成、生活状态等纳入政府统计或调查已成为一种国际趋势，也是实施精准救助的基础。建议组织开展生活无着流浪乞讨人员调查统计并制度化，增强对群体特征及生活状态的分析，提高数据对政策的支撑作用。

　　各国无家可归救助工作的管理架构可以分为以下三种类型。

　　一是单一部门负责。这种情况主要在德国。德国由主管劳动、卫生与社会保障的联邦劳动和社会事务部（BMAS）负责，业务基本涵盖无家可归救助涉及的主要内容。

　　二是分设主责与配合部门。英国的社会救助职能分散在多个政府部门，具体到无家可归人员，地区平衡发展、住房和社区部承担主要职责，卫生和社会保健部为无家可归者提供健康和社会照护服务，工作与养老金部负责相关福利项目、住房补贴等。巴西社会发展与消除饥饿部下属的国家社会援助秘书处负责统筹社会救助体系，其中包含流浪人口的救助政策。韩国保健福祉部负责总体支持政策，国土交通 部 负责住房支持，劳动部负责就业支持。日本由主管社会福利与劳动保障的厚生劳动省负责，无家可归人员的统计调查工作由国土交通省配合。

　　三是多部门各负其责。美国联邦政府通过多个联邦机构的项目为无家可归人群提供住房、服务和支持。除提供所有流浪人口适用的项目外，针对流浪人口中的特定人群，如退伍军人和青年，多个联邦机构部门共同提供项目支持。

　　流浪乞讨人员救助工作涉及内容广泛，较难由一个部门涵盖，一般需要多部门协作配合。建议进一步健全完善流浪乞讨人员救助管理工作部际联席会议机制，深入部署推进救助管理区域性中心试点工作，充分发挥我国社会保障体系的制度优势，保障流浪乞讨人群的固定居所、就业帮扶、医疗救助等需求得到有效满足。