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逯峰：整体政府理念下的“数字政府”

时间 : 2019-11-26 09:42:19 来源 : 中国领导科学【字体:大中小】

　　摘要：
　　“数字政府”是政府适应信息时代治理和服务需求的自我改革和创新。过去的电子政务建设模式存在条块分割、各自为政的问题，导致“信息孤岛”和“数据烟囱”，已不能适应政府整体数字化转型的需求。如何从机制上打破条块分工带来的碎片化建设模式，是“数字政府”改革建设的关键。广东省以整体政府理念推进“数字政府”改革的实践，蹚出了一条可行的路径，是化解政府数字化转型困局的积极探索。

　　整体政府是20世纪90年代中后期兴起的政府改革运动，其在政府改革实践中的首次运用是1997年。当时的英国首相布莱尔提出构建整体政府的施政理念，随后新西兰、澳大利亚、加拿大等国也开始推进整体政府改革。

　　整体政府作为一种新的改革理念，其目的是为了破解高度专业分工的政府体制所面临的部门主义、各自为政等问题[1]。而部门主义、各自为政恰恰也是政府数字化转型面临的重大难题，长期困扰电子政务发展的数据孤岛、业务烟囱等问题，根源都可以归结于在政务信息化建设过程中，不同部门之间、不同行政层级之间缺少协同、各自为政。所以在“数字政府”建设中运用整体政府理论具有很强的现实需求。过去我国在行政审批制度改革[2]、跨区域协同直发等方面也有过基于整体政府理论的实践探索[3]。

　　2017年，广东省政府印发《广东“数字政府”改革建设方案》，启动“数字政府”改革。在过去相当长一段时期，广东省的电子政务发展曾饱受条块分割、信息孤岛的困扰。珠三角地市和区县在雄厚经济实力的支撑下，在电子政务建设中大胆探索取得了显著成效，形成了很多被全国借鉴的先进经验，但也客观上造成了地市、区县各自为政、分散割裂的问题。粤东、西、北地市经济实力偏弱，投入能力有限，电子政务发展水平落后于珠三角地区，又形成了省内不同区域的不平衡问题。在“数字政府”改革建设中，广东省运用整体政府理论，以系统性、整体性思维推进各级政府部门政务信息化的职能融合、技术融合、业务融合与数据融合[4]，探索出一条构建信息时代整体政府的可行路径。

　　一、推进“数字政府”建设管理职能融合，形成整体推进数字化转型的组织架构

　　信息共享难、业务协同难是电子政务发展中长期存在的普遍性问题。这一问题的原因在于政府信息化从需求的提出，到系统的建设管理，再到最后的服务呈现都是碎片化的(如图1所示)。

　　其根源：一是政府信息化建设的需求源自业务，而业务是根据政府的专业分工和层级分工，分布于各级政府部门的，所以需求自然呈现出碎片化状态。二是政府信息化建设的供给是由广大的市场主体提供的，而过去政府信息化建设的职能与行政职能没有分离，各级政府部门各自寻找市场主体获取服务，导致供给也呈现碎片化状态。

　　广东省抓住机构改革的战略机遇，成立由省长任组长的“数字政府”改革建设领导小组，组建了由省政府办公厅管理的省政务服务数据管理局，同时，撤并调整省直单位内设的信息中心。在机构职能上，省政务服务数据管理局负责全省“数字政府”相关政策、地方性法规和规章、建设规划的起草和组织实施;负责全省行政审批制度改革、审批服务便民化相关工作;对省级政务信息化项目建设实施集约化管理，负责省财政资金建设的政务信息系统项目立项审批;统筹协调省级部门业务应用系统建设，统筹管理政务云平台、电子政务外网、政务数据资源、政务服务体系、“数字政府”安全保障体系等。“数字政府”建设制度设计、项目审批、业务应用系统建设的统筹协调、设施平台和数据资源统筹管理等职能实现融合。

　　按照省政府要求，地市、区县全部参照省级机构进行改革，成立政务服务数据管理局，又为全省“数字政府”改革建设的部署的纵向贯彻建立了机制保障，改变过去地市较强，省级统筹较弱的状况。省、市、县三级“数字政府”建设管理机构的设立，形成了纵横协调的机构体系，实现了不同层级“数字政府”建设的步调一致(如图2所示)。

　　二、建立统一的“数字政府”运营机构，形成管运分离、高度专业化的建设运营模式

　　在过去的机制下，由于行政职能和信息化建设管理职能完全没有分离，电子政务系统的建设、管理、运营都由各级政府部门自行负责组织。有的部门由内设信息化机构负责建设管理和运营工作，有的部门则委托企业承担。无论是哪种模式，作为行政机关的政府部门都要投入大量宝贵的人力资源从事与业务无关的技术管理与运营工作。

　　例如，广东省在“数字政府”改革前，55个省直单位共设有承担信息化工作的机构44个，人员编制745名。如此庞大的机构和人员投入，一是造成人员和机构编制的浪费。二是业务部门既是信息化的建设者和管理者，又是使用者，导致管理部门与信息技术部门没有清晰的边界，在很大程度上技术变相地主导了政府信息化发展的方向，业务被技术牵着走，形成了重技术、轻业务，重建设、轻应用等怪现象。既干扰了行政机关对政务业务和服务的改革创新，又不能保障技术管理与运营的质量。

　　此外，政府在与企业合作的过程中，面对实力雄厚的大企业时，容易被牵着鼻子走，失去主导性;面对小企业时，又存在企业技术能力有限、不稳定等问题。还有，企业作为市场主体，追求更高的利润是其生存的前提，但政府又负有控制成本，用好纳税人的每一分钱的天然职责，两者在合作的同时，其目标又具有竞争性。如何在充分调动企业积极性的同时保持政府的主导性，需要审慎处理政企关系，划清两者竞争合作的界限。

　　针对这些问题，广东省成立了由国有电信运营商和行业领军企业共同出资的混合所有制企业，并赋予其“数字政府”运营中心职能，汇聚优秀技术力量为全省提供“数字政府”建设运营服务。政府部门内设的信息化机构一律撤销，行政管理职能回归政府部门，技术运营服务职能转交市场化的运营中心。一方面改变了业务部门既是建设者又是使用者状况，让行政机关专注于政务业务的改革，让具有专业技术力量的市场主体保障技术运营服务质量。另一方面由“数字政府”建设主管部门协调整合政府需求，统一向运营中心购买服务，业务部门对运营中心的服务进行使用和评价。政府内部的信息化能力得到整合，政府与企业在“数字政府”改革建设中角色也更加清晰，政企之间各司其职，各尽所能。短短两年时间里，广东“数字政府”改革建设取得丰硕成果，与运营中心坚决、高效、专业的响应政府需求是分不开的。

　　三、构建统筹集约的公共支撑体系，形成互联互通的“数字政府”大平台

　　系统、整体的推进“数字政府”改革，技术落脚点是集约精益的基础设施体系、互联互通的数据资源体系、高效协调的业务应用体系。过去，从技术层面出发推动的集约共享、互联协同，虽然能取得一定成效，但由于缺乏有力的机制保障，业务部门专注于自身业务需求，没有共享协同的原生动力，所以放在一个长期的时间线上来观察，共享协同的持续性不好。跨部门的政务大数据开发利用和公共数据开放一直没有取得重大突破，数据红利一直没有得到充分释放。

　　广东以整体协调的组织机构体系和运营管理体系为保障，着力推进“数字政府”技术体系的深度融合。采用分批、分步的方式，由运营中心统一接管过去分散在各部门的基础设施和运营服务，在充分整合现有资源的基础上，搭建基础设施、数据资源、应用支撑三层平台，为全省“数字政府”提供服务。

　　一是在基础设施层，建设统一的信息基础设施，接管省直单位过去自建的机房、网络、云平台，并将各地市基础设施纳入统一的基础设施体系进行管理。

　　二是在数据资源层，建设全省统一的政务数据中心，开展政务数据治理，创造性地提出建设数据中台，通过数据服务的方式打破数据壁垒。

　　三是在应用支撑层，建设全省统一的电子证照、身份认证等支撑系统，为各级政务部门的业务应用和政务服务提供支撑。

　　三层平台都由省“数字政府”建设主管部门统一管理，具体运营服务任务由运营中心统一承担，构建了全省一体化的“数字政府”大平台。各级政府部门在这个大平台上，按照统一的标准规范实现业务系统需求。在大平台的支撑下，过去跨部门、跨层级数据共享和业务协同所面临的障碍自然被消除，整体性“数字政府”大系统得以实现。

　　四、优化完善一体化政务服务体系，形成面向企业和群众的无缝隙整体服务

　　在实现建设管理机制、运营服务体系、技术支撑体系统筹整合的基础上，围绕企业和群众的服务需求，以整体服务理念对政务服务体系进行优化完善。

　　一是深入推进服务标准化。先后出台了系列政务服务事项标准、服务标准、服务大厅建设标准、“粤省事”移动服务平台标准，并采取强有力的措施推动标准的贯彻落实，不断提升政务服务的均等化、普惠化水平。

　　二是构建多元化服务渠道。在统一标准的基础上，利用移动互联网、人工智能、大数据等新技术，不断拓展服务渠道。在升级广东政务服务网的同时，建成了基于微信小程序以服务居民为主的“粤省事”移动民生服务平台、以服务企业为主的“粤商通”移动政务服务App、集成上百项基层群众高频服务事项的政务服务一体机，还立足“粤港澳”大湾区融合发展需求，推进湾区政务服务通办，在湾区9地市开设“粤港澳”大湾区服务专窗，实现跨城通办。部分地市还在香港、澳门设置政务服务一体机或智能柜台，将跨城通办拓展到港澳。

　　三是积极落实政务服务“好差评”制度。率先印发省级政务服务“好差评”管理办法，明确责任分工，形成工作闭环;依托广东政务服务网建成全省统一的“好差评”系统，实现服务渠道全覆盖、服务事项全评价、评价数据全归集、评价结果全公开、差评意见全整改。

　　五、经验启示

　　广东在“数字政府”改革建设中以整体、协同思维推进机制创新，有效化解了政府数字化转型困境背后的机制性症结，让纵向与横向、政府与市场、业务与技术这三对重要关系得到很好的协调。

　　一是信息化职能跨部门融合、技术与业务松耦合，化解了政务信息化各自为政分散建设的问题。在省、市、县(区)三级均成立专门负责“数字政府”改革建设管理的部门，撤销业务部门内设的信息化机构，将业务部门的部分信息化职能分离出来，该由市场承担的交给市场，该由政府承担的交给“数字政府”主管部门，以有限的机构改革，实现了“数字政府”改革建设管理的高度整合。

　　二是信息化建设管理与技术运营适度分离，在技术运营侧推进整合，既保证了政府的主导性，又提升了技术运营的专业性和持续性。从实践来看，作为“数字政府”运营中心的企业发挥市场主体快速响应、机制灵活的优势，坚定地贯彻了全省“数字政府”改革建设部署，发挥了非常重要的作用。广东的“粤省事”“粤商通”等品牌在极短的时间内完成部署，都离不开运营中心对政府需求全力以赴的响应。

　　三是“数字政府”技术平台体系的跨部门、跨层级融合，“数字政府”赖以存在的信息系统整合为一个有机互联的整体。整体政府的理念被固化到信息系统。

　　广东省“数字政府”改革在不打破政府行业管理专业分工结构的前提下，实现了政府在信息化领域组织边界的突破，破除了在数字化转型过程中，跨部门、跨层级协作的障碍，形成了整体推进的格局，降低了改革阻力;通过建立新型的政企合作模式，最大限度地调动市场积极性为“数字政府”建设服务，扩大了整体推进的边界，增强了改革的动力，一降一增产生了巨大的改革成效。

　　[注　释]

　　[1]曾维和.当代西方“整体政府”改革:组织创新及方法[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2008,16(5):20-27。

　　[2]包国宪,张蕊.基于整体政府的中国行政审批制度改革研究[J].中国行政管理,2018(5)：28-32。

　　[3]周悦丽.整体政府视角下的京津冀区域执法协同机制研究[J].首都师范大学学报(社会科学版)，2017(4):65-72。

　　[4]逯峰.广东“数字政府”的实践与探索[J]。行政管理改革，2018(11):55-58。