广东省卫生健康委员会

粤卫案函〔2021〕280号

邱文荣代表：

　　您提出的关于欠发达地区开展医养结合的建议（第1326号）收悉。您根据养老服务的性质和老年人多层次的养老服务需求，提供基本型和高端型的医养结合服务的建议，富有前瞻性、针对性和建设性，对我省开展医养结合工作起到推动作用。

　　我委高度重视代表建议办理工作，您的建议确定为我委“一把手”领办建议。委主要领导亲自审定建议办理工作方案、答复意见和办理情况。承办处室制订工作方案，并组织相关部门进行了多次专题调研，积极探索欠发达地区的医养结合发展模式。经综合省民政厅、省财政厅、省自然资源厅、省医保局、中国人民银行广州分行意见，现答复如下：

　　近年来，我省认真贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，高度重视医养结合工作，在省委省政府的坚强领导下，认真贯彻落实党中央、国务院关于医养结合工作的部署和要求，不断探索医养结合服务改革，扎实推进医养结合工作创新发展，积极构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

　　一、关于构建多层次医养结合服务模式的建议

　　我省各地结合实际，积极探索适合本地的医养结合工作模式，丰富医养结合服务的有效供给。目前，我省医养结合主要有以下几种模式：一是医中有养，在医疗卫生机构开展养老服务。新建老年病医院、康复医院、护理院、安宁疗护中心，综合医院设立老年病科，医疗资源丰富地区的部分二级医院转型为康复、护理等接续性医疗机构或增设养老机构、养老床位等，这种模式是目前专业化程度最高的医养方式。比如在建的广州市老年康复医院、在广州市第一人民医院新设立的老年医疗康复中心、佛山顺德均安社区卫生服务中心利用闲置用房改造的医养结合中心。二是养中有医，在养老机构设立医疗机构。通过在养老机构设立医务室、护理站、门诊部、老年病医院、专科医院、护理医院、康复医院等医疗机构，实现医疗卫生和养老服务融合发展。比如，广州市老人院内设的老年病医院、佛山市南海区社会福利中心内设的康复医院。三是养老机构与医疗机构开展多种形式的签约合作。养老院建在社区卫生服务中心或乡镇（村）卫生院（室）附近，暂不具备医疗服务条件的，与社区卫生服务中心、乡镇（村）卫生院（室）建立合作关系，为在院老人提供定期上门巡诊、诊疗、转诊服务。目前，我省大部分养老机构采用这种方式为在院老人提供医养结合服务。四是医疗机构托管养老机构。比如罗湖区福利中心老年护理院、江门台山市端芬镇敬老院等由当地人民医院（卫生院）接管运营。五是医疗卫生服务进社区进家庭。主要依靠社区、乡镇医疗卫生服务网络，通过推行家庭医生模式，为社区、乡村居家养老老年人提供上门医疗护理服务。比如广州市社区护理站、江门市杜阮卫生院、茂名市村卫生室提供的医养结合服务。六是医养一体式，由同一个投资主体，既办养老机构，又办医疗机构。这种方式冲破了“养”与“医”在体制上、机制上分割的束缚，医疗卫生与养老服务融合程度更深，结合更加紧密，服务更加有效，能为入住老人提供更便捷的优质医养结合服务。比如广州市天河区珠吉医养院、佛山市顺德区善耆家园护理院。

　　今年我委先后组织或参与了四次医养结合相关专题调研：3月，我委会同省民政厅联合开展“加强社区医养结合，助力推进基层医改”调研工作，赴惠州、佛山、阳江等地，对社区（乡镇）医疗卫生机构开展融医疗、养老一体的医养结合中心试点进行了探索。4月26日至30日，我委随省政协调研组，围绕“健全医养结合服务体系，发展普惠性养老服务”专题，赴肇庆、中山、惠州等地进行实地调研。5月18日至21日，我委与省民政厅、省财政厅、省医保局等单位前往惠州、汕尾、揭阳市开展“积极应对人口老龄化，大力发展养老服务”的调研。8月25日至26日，受朱宏主任的委托，纪乐勤二级巡视员带队，省发展改革委、省民政厅、省财政厅和省自然资源厅参与，前往江门台山市、阳江市开展“欠发达地区开展医养结合工作”专题调研。通过深入不同经济类型的农村社区和医养结合服务机构、养老服务机构的实地调研，积极总结、探索与我省经济发展相适应的医养结合服务模式，努力为老年人提供持续性、有针对性的医疗照顾服务，满足社会各界多层次的健康养老需求。

　　二、关于探索基层公立医院重点收治失能老年人的医养结合模式的建议

　　我省将提升社区医养结合能力、解决失能（失智）、半失能老人医疗养老问题作为工作重点。佛山市“家门口医养结合”、江门市“两院一体医养结合”经验做法今年已列入广东省深化改革第二批基层改革创新经验复制推广清单。一是在社区积极探索佛山市“家门口医养结合”。佛山市通过盘活全市基层医疗卫生资源，改建扩建一批基层医疗卫生机构增设医养结合服务中心，为低收入失能（失智）、半失能老年人提供“家门口医养结合”服务，着力构建“养老不离家门、养老不离社区、养老不离亲情、养老不离医院”的“四不离”医养结合服务模式，取得初步成效。我委在全省大力推广佛山市的经验，鼓励社区卫生服务机构、乡镇卫生院利用现有资源，内部改扩建一批医养结合服务设施，增设养老服务床位，建立融医疗养老为一体的医养结合中心，重点解决失能（失智）、半失能老年人的医疗生活照料问题。二是在欠发达地区大力推广江门市“两院一体”医养结合模式。江门市台山市将镇敬老院托管给镇卫生院，形成以医院为主导，融养老、医疗服务于一体的“两院一体”医养结合模式，除了满足政府兜底的老年群众养老服务需求之外，还不断扩大服务对象、服务内容，将“两院一体”打造成区域性的医养结合中心。一些地区也开展“两院一体”的试点工作。如，惠州市选取了惠东县第三人民医院和龙门县龙潭镇中心卫生院为“两院一体”项目试点，利用其现有闲置用房（或建设新院区的契机）进行配套改建（新建），分别建设一个容纳50至100张养老护理床位的养护院，集中托管附近乡镇敬老院中的特困老人，并将富余床位向社会开放，承接其他有需求的失能、半失能老人。  

　　盘活基层医疗卫生机构的现有闲置资源，增加医养结合服务供给，无需重复投入建设，成本低，可操作性强，既减轻了政府对养老机构的投入压力和管理问题，解决了农村家庭养老问题，实现养老不离家不离亲情，又解决了基层医疗卫生机构留不住病人的问题，实现分级诊疗的目的。这种普惠性医养结合服务模式适合在全省尤其是欠发达地区复制推广。我委已向省财政申请专项经费，拟在全省20个地级市以上市（不含深圳）分2年建设40所普惠型、示范性的社区和乡镇医养结合中心，重点解决社区和农村医养结合供给不足的问题。

　　三、关于积极支持社会力量发展高端型医养结合的建议

　　“十三五”以来，我省先后出台一系列政策文件，通过深化医养结合机构“放管服”改革，简化审批登记流程，为社会力量举办医养结合机构提供便利。对社会办医养结合机构区域总量不作规划限制，通过特许经营、公建民营、民办公助等方式，支持社会力量举办老年病医院、老年康复医院、老年护理院、老年健康管理中心等医养结合机构。支持各地结合实际引进国内外知名专业医养结合品牌企业、养老机构、医疗机构、人寿保险机构和具有成功开发运营经验的相关企业开展医养结合服务。鼓励保险公司、信托投资公司等金融机构作为投资主体举办医养结合机构。截至2020年底，我省共有医养结合机构310家，其中社会力量举办的医养结合机构204家，达到了65.8%。高端型医养结合机构主要集中在珠江三角洲地区。

　　（一）关于政府设立专项扶持基金的意见。根据《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）和《广东省人民政府办公厅关于进一步清理整合省级财政出资政策性基金的实施意见》（粤办函〔2017〕555号），我省加大力度清理整顿省级政策性基金，并要求各级财政部门应当控制投资基金设立数量和规模，不宜每开展一项工作就设立一项基金。

　　（二）金融行业积极支持养老服。一是加强政策引导，完善金融支持养老服务政策基础。省内各地级以上市人民银行积极推动出台金融适老化政策。如，人民银行中山市中心支行制定《中山市进一步优化老年人金融服务工作方案》（中人银发〔2021〕12号），支持金融机构创新产品，优化服务和网点设施，提升老年人办理金融业务便利度。人民银行佛山市中心支行、揭阳市中心支行引导辖内银行、支付机构针对性提升老年人等重点群体的支付便利化，持续推进互联网站及移动支付适老化改造。鼓励金融机构与政府部门开展养老共建合作。如，中国银行惠州分行与惠州市长者服务局签署《养老场景共建合作协议书》，拟设立30亿元专项养老信贷额度，为养老行业企业开通绿色审批通道、提供综合融资服务，并给予符合条件的养老服务机构专项贷款利率优惠。二是金融机构普遍将养老行业列入鼓励支持或适度进入类行业。如，国家开发银行、建设银行、农业银行、中国银行广东省分行等，针对养老服务制定专项授信政策，重点加大对养老机构、医养结合、居家社区、老龄用品等重点领域信贷支持。三是金融机构加大对养老机构、医疗卫生组织等重点领域的金融支持。清远农商银行向清城区东城颐养院提供固定资产贷款，用于养老项目开发建设。始兴县农信社为县中医院提供贷款用于购买老年人医疗辅助设备。据统计，截至2020年末，粤东粤西粤北地区的养老服务贷款余额合计27269万元。其中，养老服务机构贷款余额6565万元，有养老服务的医疗机构贷款余额7129万元。四是推出特色化信贷产品，满足医养结合项目融资需求。金融机构针对养老服务业融资需求特点，推出“养老服务体系建设专项贷款”“城乡一体化贷款”“银发经济信贷服务产品”“养老机构贷款”等信贷产品，满足养老服务业多样化融资需求，提升养老领域金融服务水平。如，国家开发银行广东省分行推进城企联动普惠养老专项行动，截至2021年4月末累计发放养老服务体系建设专项贷款11.84亿元。中国银行广东省分行的“银发经济信贷服务产品”，针对养老机构、养老餐饮、医养结合等六类行业的提供授信，贷款品种包括1~3年期流动资金贷款及最长不超过5年期的固定资产贷款，担保方式灵活，利率采用普惠贷款优惠利率，2019年9月推出以来累计发放贷款2.13亿元。农业发展银行广东省分行的“城乡一体化贷款”，可用于满足县域范围内城乡融合发展和新型城镇化建设领域中医疗、养老等公共服务设施体系建设的运营资金需求，2020年10月推出以来累计发放贷款2.5亿元。

　　（三）全力保障养老用地。一是加大新增养老服务设施用地保障力度。我省正在编制的省级国土空间规划中提出要推进基本养老设施空间“应保尽保”，并将每千名老年人拥有养老床位数列入省域监测指标。指导各地在国土空间规划中做好养老服务设施用地空间保障，确保各地养老服务设施用地规模达标、布局合理。根据本地区养老服务需求，分阶段供应国土空间总体规划和详细规划确定的养老服务设施用地，并落实到年度建设用地供应计划，做到优先安排，应保尽保。明确出让住宅用地涉及配建养老服务设施的，在土地出让公告和合同中应当明确配建、移交的养老服务设施的条件和要求，切实保障养老服务设施配套建设需求。二是降低养老服务设施用地成本。指导各地以租赁、先租后让、出让等有偿方式供应单独成宗供应的营利性养老服务设施用地，优先以租赁、先租后让方式供应。国有建设用地使用权出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地只有一个意向用地者的，可按照协议方式出让（租赁）。鼓励非营利性养老服务机构以租赁、出让等有偿使用方式取得国有建设用地使用权，支持政府以作价出资或者入股方式提供土地，与社会资本共同投资建设养老服务项目。以出让方式供应的社会福利用地，允许出让底价按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定。三是支持盘活存量资源落实配建标准。对土地使用权人申请改变存量土地用途用于建设养老服务设施，经审查符合详细规划的，允许依法依规办理土地用途改变手续。建成的养老服务设施由非营利性养老机构使用的，原划拨土地可继续划拨使用，原有偿使用的土地可不增收改变规划条件的地价款。对利用商业、办公、工业、仓储存量房屋以及社区用房等举办养老机构的，按规定实行继续按土地原用途和权利类型适用过渡期政策。指导各地市认真按照《广东省人民政府办公厅关于加快推进养老服务发展的若干措施》（粤府办〔2019〕23号）的要求，落实旧城区和已建住宅区按每百户不低于15平方米的标准配套建设养老服务设施。此外，省自然资源厅认真贯彻落实《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）等文件精神，在整体连片改造时合理安排一定比例的土地用于养老等公益事业公共设施建设，充分保障养老用地需求。

　　（四）落实税费优惠政策，支持养老服务业发展。按照国家和省有关规定，省财政厅会同省民政、省税务局等有关部门，积极开展对省级非营利组织免税资格认定，2019年，省级累计认定获得非营利组织免税资格达2947家（2020年起由地方认定）。指导督促各地切实贯彻落实养老服务机构按现行政策享受相关税费优惠，为社区提供养老、家政服务的机构按规定在增值税、企业所得税、契税、房产税、城镇土地使用税、不动产登记费等方面享受税费优惠政策。切实落实养老服务机构服务场所用电、用水、用气享受居民价格等政策。

　　（五）优化整合医养资源。国家卫生健康委出台《关于印发促进护理服务业改革与发展指导意见的通知》，提出通过鼓励和推动社会力量举办护理机构或者部分一级、二级医院转型等方式，激发市场活力，扩大老年护理、康复护理及安宁疗护等服务供给。我省积极鼓励各地整合医疗、康复、养老和护理资源，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及安宁疗护一体化的健康和养老服务；支持公立医院资源富余的地区逐步将区级或二级医院转型为康复、护理、安宁疗护等接续性医疗机构。今年3月，我省印发了《广东省关于加快发展老年护理服务的工作方案》，鼓励二级医院设置老年医学科，为老年患者提供住院医疗护理服务；社区卫生服务中心、乡镇卫生院等基层医疗卫生机构要积极为有需求的老年患者特别是失能老年患者提供护理服务。鼓励医疗资源丰富地区的部分一级、二级医院转型为护理院、康复医院等。鼓励有条件的基层医疗卫生机构根据需要设置和增加提供老年护理服务的床位。

　　四、关于健全医保机制，加强与医养政策的衔接的建议

　　（一）深入推进医保支付方式改革，保障老年参保人的医疗需求。我省医保部门高度重视医保支付方式改革工作，多措并举持续推进医保支付方式改革，已在全省全面实施具有广东特色的以按病种分值付费为主的多元复合式医保支付方式。同时针对部分老年人疾病病情相对稳定，治疗周期长需长期住院的特点，开展按床日付费，切实保障老年参保人的医疗需求。

　　（二）健全诊疗项目目录管理机制，将符合条件的诊疗项目纳入医保支付范围。2021年3月，我省印发《广东省基本医疗保险、工伤保险和生育保险诊疗项目目录（2021年）》（粤医保发〔2021〕13号），明确将普通病房床位费、层流洁净病房床位费、监护病房床位费、特殊防护病房床位费、门急诊观察床位费、家庭病床建床费和家庭病床巡诊费等老年人常用的符合条件的诊疗项目纳入医保支付范围。同时，《广东省基本医疗保险、工伤保险和生育保险诊疗项目目录（2021年）》还收录中医及民族医诊疗类132项，包括了中医骨伤、针灸、推拿等多种老年人常用的中医诊疗项目，医保基金按规定支付，减轻老年参保人的经济负担。

　　（三）将养老机构内设的符合条件的医疗机构纳入医保协议管理。支持养老机构开展医疗服务，促进养老服务发展，贯彻落实《医疗机构医疗保障定点管理暂行办法》（国家医疗保障局令第2号）等政策规定，取得医疗机构执业许可证或中医诊所备案证的医疗机构，包括养老机构内设的医疗机构，不分所有制形式、经营性质、级别和规模，均可自愿向统筹地区医保经办机构申请纳入医保定点协议管理，为参加基本医疗保险的老年患者就医报销提供更多方便。

　　专此答复，诚挚感谢您对我委工作的关心和支持。

　　广东省卫生健康委

　　2021年10月2日

　　（联系人：唐志锋，联系电话：020—83199518）