第一部分 文件出台的背景
2015年以来，我国发展面临的国际形势复杂严峻，全球经济复苏艰难。国内经济进入新常态，经济下行压力加大，增长动力不足，结构调整任务艰巨。投资增幅持续下降，工业生产增幅下滑，消费增长缺乏新的支撑，经济增速明显放缓。2015年上半年，我国国内生产总值同比增长7%，同比回落0.4个百分点，工业生产增速6.1%，比去年同期回落1.3个百分点，固定资产投资增长11.4%，比去年同期回落6.2个百分点。
面对复杂多变的国际国内经济形势，中央经济工作会议和国务院《政府工作报告》提出，要主动适应和引领经济发展新常态，继续推动结构调整和改革发展，突出创新驱动，以大众创业、万众创新形成发展新动力，积极推动科技创新，实现发展调速不减势、量增质更优。
中央强调，要培育和催生经济社会发展新动力，加大结构性改革力度，实施创新驱动发展战略，一方面要大力调整产业结构，着力培育新的增长点，促进服务业加快发展；另一方面要加大创新发展力度，推动大众创业、万众创新和科技创新，增强经济发展活力，顶住经济下行压力。要深化服务业改革，落实带薪休假制度，大力发展旅游、健康、养老、创意设计等生活和生产服务业。要积极推动科技创新，全面推进“三网”融合，把以互联网为载体、线上线下互动的新兴消费搞得红红火火。要积极推动新兴产业和新兴业态的发展，制定“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，加速推动互联网对传统产业的融合力度，为产业创新加油助力。
旅游业是我国经济社会发展的综合性产业，是国民经济和现代服务业的重要组成部分，是产业结构优化升级和互联网+行动的重要领域。旅游业的包容性、开放性使其成为产业融合的前沿领域。旅游业与互联网产业的融合发展，滋生出新的业态，提升了产业附加值，并加速推动旅游业向现代服务业的转变。当前，旅游业与互联网产业加快融合，成为互联网+传统产业的创新先锋，在线旅游日益成为旅游产业发展的新热点，对于经济增长、结构调整、产业升级、改善民生的作用明显增强。
为认真贯彻党中央、国务院的战略部署，积极落实《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，进一步推动互联网与旅游产业的融合发展，主动适应时代发展潮流和旅游业转型升级要求，更好地满足人民群众在全面建设小康社会过程中快速增长的旅游需求，国家旅游局起草了《旅游+互联网行动计划》，积极推动互联网与旅游业的深入融合和创新发展，充分发挥旅游业在稳增长、扩内需、促改革、调结构、惠民生等方面的重要作用，加速推动旅游业建设成为现代服务业。
第二部分 文件主要内容及解读
《行动计划》的主要内容包括文件导言及三部分共17条，文件导言说明文件制定的目的和依据。文件主体内容包括：行动要求（基本思路、发展目标），十项重点行动（即三项基础设施建设行动、三项业务创新行动、两项智慧旅游建设行动、两项公共服务体系建设行动）和五项保障措施（即环境、能力、经验、政策和海外扩张）。
一、对文件导言的理解
首先，文件开门见山地指出“旅游业是国民经济的综合性产业，是拉动经济增长的重要动力”。明确强调了旅游业作为国民经济综合性产业的性质和在我国经济社会发展中的重要作用。
接着，文件指出“以互联网为代表的全球新一轮科技革命正在深刻改变着世界经济发展和人们的生产生活，为全球旅游业发展带来了全新变革，旅游与互联网的深度融合发展已经成为不可阻挡的时代潮流”。一方面指出互联网对经济社会的变革力度之深、之大，另一方面重点指出旅游和互联网的融合是时代所需，是发展的必然。
导言最后指出“为认真贯彻落实《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发﹝2015﹞62号）和《国务院关于积极推进‘互联网+’行动的指导意见》（国发﹝2015﹞40号），充分发挥旅游业的综合优势和带动作用，积极运用互联网推动旅游业产品业态创新、发展模式变革、服务效能提高，提升实体经济创新力和生产力，促进旅游业转型升级、提质增效，为稳增长、促改革、调结构、惠民生发挥重要作用，现就实施‘旅游+互联网’行动计划通知如下”，强调了《行动计划》的出台既是贯彻落实国务院相关文件和战略部署的体现，同时，旅游和互联网的融合发展有利于充分发挥旅游业在社会经济中的重要作用，有助于推动旅游产业转型升级和提质增效，是地方旅游部门新时期建设现代旅游服务业的重要抓手。
二、对文件第一部分“行动要求”的理解
积极推动旅游与互联网融合发展的广度和深度，是提高旅游创新能力和优势，挖掘旅游发展潜力，提升旅游发展水平，加快建设现代服务业的要求。企业是旅游产业创新的主体力量，通过旅游+互联网行动计划的实施，更加凸显企业在资源配置中和产业发展中主体作用，可以更好地满足人民群众日益丰富的旅游市场需求。
《行动计划》针对互联网和旅游的特点，提出“坚持开放共享、坚持引领变革、坚持安全有序”三条发展思路。“坚持开放共享”，互联网和旅游产业的开放性，决定了旅游和互联网的融合一定要将两大产业的优势互补，最大限度优化资源配置，实现两者融合效益的最大化，为市场提供更多、更好的创新产品。“坚持引领变革”，以互联网为代表的科学技术，代表了产业发展的新方向，互联网与旅游产业的融合过程，是科技提升传统旅游产业的过程，更先进的生产力、更优质的产品、更具竞争力的业态竞相出现，成为引领产业发展的重要力量。“坚持安全有序”，互联网与旅游业的融合，在充分发挥先进技术对旅游产业改造功能的同时，也必须注意到互联网技术对隐私、对规则的破坏，政府要通过监管的方式，保证旅游产业发展的安全和旅游市场竞争的公平。
在基本思路的指导之下，《行动计划》提出了旅游+互联网的融合发展目标，从融合领域、发展动力、旅游投资和旅游消费等四个方面分阶段确定发展目标，提出“到2020年，旅游业各领域与互联网达到全面融合，互联网成为我国旅游业创新发展的主要动力和重要支撑，网络化、智能化、协同化国家智慧旅游公平服务平台基本形成；在线旅游投资占全国旅游直接投资的15%，在线旅游消费支出占国民旅游消费支出的20%”。发展目标的确定，对于进一步指引各级政府和旅游行政管理部门制定明晰可行的行动计划提出了明确要求，对于旅游行政管理部门未来几年开展智慧旅游工作给予了明确的指引，有利于引导各类资本投资在线旅游这一新方向，大力推动在线旅游的发展，加快推进旅游产业的科技化、信息化改造进程。
三、对文件第二部分“重点行动”的理解
推动旅游和互联网的融合，可以将互联网的创新成果与旅游业深度融合，推动旅游产业技术进步、效率提升和组织变革，能为稳增长、扩内需、促变革、调结构发挥关键性作用。《行动计划》针对互联网普及发展和旅游产业转型升级的新形势，提出了十项重点行动，从实现融合所需要的基础设施建设、业务创新发展、智慧旅游建设、服务体系建设等四个方面分别阐述，是文件中份量最重的部分。这表明：第一，我国旅游业进入新型产业化发展阶段，科技对拉动我国旅游经济增长的作用日益突显，促进科技与旅游业融合成为推动旅游业发展的一项新的重点任务；第二，在当前经济新常态下，创新已成为推动经济发展的重要力量，重塑创新体系、激发创新活力、培育新型业态，有助于打造经济发展新引擎，引领经济发展新常态。在线旅游是旅游经济发展的新方向，是产业创新的新热点，将成为旅游经济发展的新动能，实现旅游经济提质增效升级。
重点行动第一、二、三条提出“推进旅游区域互联网基础设施建设、推动旅游相关信息互动终端建设、推动旅游物联网设施建设”，是从互联网和旅游融合发展的硬件基础出发，通过完善互联网发展的基础条件，改善我国智慧旅游的发展基础，实现智慧旅游的普及化发展。重点行动第一条提出“推进旅游区域互联网基础设施建设”。无线网络已成为游客在外旅行中最为关注的内容，通过移动终端预订旅游产品已成为游客首选，其中酒店移动端预订已超过70%。目前智慧旅游发展面临的主要问题是景区景点、车站码头、宾馆饭店、乡村旅游点、旅游购物店等旅游区域的无线网络和3G/4G等基础设施建设不足，限制了“旅游+互联网”的发展，为此，文件提出，“到2020年，实现3A以上旅游景区和3星级以上宾馆无线网络全覆盖”，为游客提供更加便捷的智慧旅游体验。重点行动第二条提出“推动旅游相关信息互动终端建设”。便捷的信息查询是互联网时代游客出行的重要需求，也是旅游目的地宣传本地旅游产品和服务，吸引游客的重要手段，是智慧旅游发展的重要组成。文件提出在主要旅游场所提供PC、平板、触控屏幕等旅游信息互动终端，便利旅游者的信息查询和在线互动。重点行动第三条提出“推动旅游物联网设施建设”。安全是旅游发展的前提，借助互联网技术实现对重点领域人流、环境等的实时监控，有助于提高旅游管理效率，减少或避免危害的发生。文件提出“到2020年，全国所有旅游大巴、旅游船和4A以上旅游景区的游客集中区域、环境敏感区域、旅游危险设施和地带，实现视频监控、人流监控、位置监控、环境监测等设施的合理布设，将旅游服务、客流疏导、安全监管纳入互联网范畴。”
重点行动第四、五、六条提出“支持在线旅游创业创新、大力发展在线旅游新业态、推动‘旅游+互联网’投融资创新”，是从业务创新的角度，对在线旅游领域的创新平台、创新业态和金融创新提出了明确的支持方向。重点行动第四条提出“支持在线旅游创业创新”。在线旅游是旅游和互联网融合而生的新领域，借助互联网和移动互联网技术，重新梳理旅游业务流程，提供信息交流平台，为企业和旅游者提供更加便捷、性价比更高的产品和服务。第四条内容主要包括三个要点：开展广泛的在线旅游创业创新；鼓励众创空间发展；打造一批国家级“旅游+互联网”创客基地和示范项目。重点行动第五条提出“大力发展在线旅游新业态”。旅游新业态是旅游业创新发展的重要领域，是提升旅游产业竞争力、建设现代服务业的重要依托。在线旅游新业态是借助互联网的科技手段，对传统旅游要素行业进行改造提升，实现旅游业转型升级提质的重要途径。第五条内容主要包括三个要点：规范发展在线旅游租车和在线度假租赁等共享型经济；创新发展购物和餐饮等在线旅游业态；积极发展在线旅游平台企业。重点行动第六条提出“推动‘旅游+互联网’投融资创新”。资本是助推旅游产业发展的重要力量。充分发挥互联网便捷、信息对称的平台特点，结合旅游产业发展需求，推动互联网金融的创新发展。第六条内容主要包括两个要点：创新旅游投融资模式；鼓励互联网和旅游企业通过投资加速融合。
重点行动第七、八条“开展智慧旅游景区建设、推动智慧旅游乡村建设”，从智慧旅游建设角度，抓住游客集聚的两个重点领域：旅游景区和乡村，从基础设施、产品宣传等多角度提出智慧旅游发展的新思路。重点行动第七条提出“开展智慧旅游景区建设”。旅游景区是旅游产业发展的基础，也是游客在目的地期间的重要停留地，旅游景区的智慧化水平是旅游业现代化建设的重要基础。智慧旅游景区建设可以提高景区的管理、服务水平，为游客提供更加便捷、舒适的旅游体验。第七条内容要点主要包括两部分：智慧旅游景区标准制定；智慧旅游建设目标。明确提出，“到2020年，推动全国所有4A级景区实现免费WIFI、智能导游、电子讲解、在线预订、信息推送等功能全覆盖。”重点行动第八条提出“推动智慧旅游乡村建设”。近年来，乡村旅游已成为旅游产业发展的重要组成部分，2015年，全国乡村旅游接待游客达20亿人次，约占国内旅游接待总量的二分之一。同时，乡村旅游又是智慧旅游发展的薄弱环节，其智慧化程度影响全国旅游业现代化进程的推进。因此，重点行动第八条提出了五个要点：提升乡村旅游智慧化水平；发展电子商务平台；运用网络新媒体加大宣传；打造智慧旅游示范村；鼓励建设智慧旅游乡村服务平台。从基础设施、平台服务、市场营销、模范带动等多角度推动智慧旅游乡村建设。
重点行动第九、十条提出“完善智慧旅游公共服务体系、创新旅游网络营销模式”，从旅游公共服务的角度，提出完善智慧旅游服务体系和营销模式的新举措。重点行动第九条提出“完善智慧旅游公共服务体系”。大众旅游时代和散客化时代的到来，迫切要求旅游目的地加快旅游公共服务体系建设。借助互联网技术完善旅游公共服务体系构成，提升旅游公共服务效率是当前地方政府和旅游行政管理部门工作的重点之一。重点行动第九条内容主要包括六个要点：推动开放旅游公共信息数据；建设国家智慧旅游公共服务平台；建立旅游诚信信息交流平台；发布游客不文明旅游行为记录；开展应急救援。重点行动第十条提出“创新旅游网络营销模式”。旅游营销是扩大目的地影响力，提升知名度的重要手段。互联网与旅游营销的结合可以降低营销成本、扩大营销范围、提升营销效果。因此，重点行动第九条提出了创新旅游网络营销的五个要点：发展旅游电子商务平台；构建传统媒体和新媒体相结合的旅游营销体系；借助OTA平台扩大企业产品销售；与门户网站和专业性旅游网站合作宣传；通过自媒体方式宣传。上述重点行动具有创新性和前瞻性，总体措施实，工作目标明确，对于积极推动旅游和互联网的纵深融合具有非常重要的指导意义。
四、对文件第三部分“保障措施”的理解
互联网和旅游业的融合发展，是旅游业实施创新驱动发展战略，转变发展方式，实现转型升级提质发展的关键动力。作为新生事物，互联网技术在介入旅游业发展中，还会面临对传统产业发展环境的不适应，需要政府和旅游行政管理部门从制度设计、环境优化、效率提升等多方面进行推动，切实保障“旅游+互联网”的融合效果，提升旅游产业竞争力。
保障措施第一条提出“构建开放包容的‘旅游+互联网’环境”。新技术、新业态的出现会突破原有管理界限，对已有产业利益所得者形成挑战。推动“旅游+互联网”的发展，要求政府要积极营造良好的发展环境，降低行业壁垒，允许各互联网主体平等进入旅游行业；鼓励市场主体平等竞争，在竞争中求发展，培育互联网旅游龙头企业；同时，对于在线旅游新业态，以更加包容的态度对待其发展，采取先发展后规范的管理思路，放宽其准入许可和经营许可制度，允许更多的市场主体进入在线旅游领域发展；推动公共信息的开放共享，为旅游企业和互联网企业的创新发展提供数据和发展基础。
保障措施第二条提出“提升‘旅游+互联网’创新能力”。创新能力是推动产业发展的重要动力，也是保证“旅游+互联网”持续融合的基础。“旅游+互联网”创新能力的提升，可以借助多方力量实现资源整合，通过构建产业技术创新联盟和“互联网+旅游目的地”联盟，广泛调动各界力量，推动融合的深入、持续发展。制定智慧旅游城市、景区、企业、乡村等标准，是“旅游+互联网”可持续发展的重要保障，以规范化、标准化，推动“旅游+互联网”融合的深入实施。加大对互联网旅游新产品、新模式等的知识产权保护力度，保障创业创新者利益，从而保证互联网旅游创新持续不断的新动力源。
保障措施第三条提出“开展‘旅游+互联网’创新成果试点示范和推广运用”。本条内容是对第二条“提升‘旅游+互联网’创新能力”的深化，创新的深入实施有赖于创新环境的营造和不断完善，通过推进“旅游+互联网”创新示范城市试点建设，推广创新成果，推动学术交流，办好“旅游+互联网”大会，保持旅游和互联网界对互联网旅游创新的持续动力，保障创新成果的分享、创新经验的交流，从根本上推动互联网旅游的深入发展。
保障措施第四条提出“支持引导‘旅游+互联网’发展政策创新”。政策创新是保障“旅游+互联网”行动实施的根本。产业创新的同时，相关政策、管理措施如不能同步进行，势必影响产业创新效果。本部分的创新要点主要包括：“旅游+互联网”资金政策创新，积极纳入国家“互联网+”工程盘子；制定适应新业态发展的税收、保险政策；鼓励对云计算等创新产品的政府采购力度；拓宽旅游业界的移动支付应用范围；发行国民旅游卡。上述措施从宏观到微观，全面又详实地提出国家和各地在推动“旅游+互联网”融合发展中的关键点，为地方进一步落实“旅游+互联网”行动指明了方向。
保障措施第五条提出“支持互联网旅游企业拓展海外合作”。出境旅游是当前增长最快的旅游市场，也是国内旅游企业境外业务拓展的潜力市场。目前我国旅游企业走出去还面临信息不对称、规则不熟悉、产业链不完善等问题。因此，支持互联网旅游企业拓展海外合作，鼓励通过海外并购、联合经营、设立分支机构等方式，加快海外市场拓展；同时，支持旅游行业协会、驻外旅游办事处、产业联盟和互联网企业通力合作，构建海外旅游产业链，增强中国旅游产业的全球竞争力。
第三部分 文件重要意义
《行动计划》是在我国经济步入新常态、旅游消费爆发式增长、互联网技术广泛应用的背景下制定的，具有鲜明的时代特征和目标指向。《行动计划》对刺激我国在线旅游的快速发展、提升我国智慧旅游水平、丰富完善旅游消费供给、加快推进旅游业转型升级提质增效，具有重要意义；对于应对经济下行压力，促进我国经济增长、结构调整和创新发展，具有明显的积极作用。
《行动计划》的出台，对当前应对经济下行压力，促进经济增长，推进旅游业转型升级和持续快速发展，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
第一，《行动计划》是经济新常态下，发挥互联网和旅游业的创新优势，促进经济增长、结构调整和创新发展的重要举措。经济新常态下，投资增速放缓，新的消费热点不多，经济发展急需新动力。互联网技术是先进生产力的代表，互联网和旅游业的融合发展，可以借助科技力量深度整合旅游产业资源，提升旅游业发展效率，充分释放旅游产业发展潜力。旅游业是服务业的重要组成部分，旅游业的转型升级提质增效，有助于提升现代化水平，推动服务业向现代服务业提升。《行动计划》的出台，将深度发挥互联网旅游的发展潜力和市场带动力，全面促进旅游投资和消费增长，促进旅游新业态出现和旅游产品创新，使旅游业成为新常态下稳增长、调结构、促转型的新动力和新引擎。
第二，《行动计划》明确提出到2020年在线旅游消费支出占国民旅游消费支出的20%的发展目标，对加快实现旅游业两大战略目标将发挥重要作用。把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业是旅游业发展的重要目标。文件紧紧围绕旅游和互联网的融合发展，提出十大重点行动和五项保障措施，通过产业业态创新增强产业发展后劲，通过走出去战略提升产业的全球竞争力，加速实现旅游业作为国民经济战略性支柱产业的目标。同时，通过全面推动旅游和互联网的融合，推进在线旅游的发展，提升在线旅游在旅游总消费中的比重，提升旅游产业发展的科技含量，推动旅游业由人口密集型产业向知识密集、技术密集型产业转变，提高旅游业的现代化水平。
第三，《行动计划》提出的重点行动和发展目标，将对我国旅游业发展产生重要的引领和推动作用。文件提出的十项重点行动，从“旅游+互联网”融合实施的基础设施建设、业务创新、智慧旅游建设到公共服务体系建设，进一步明确了当前和今后一个时期我国旅游业发展的重点任务和发展方向，是引领旅游业创新发展，推动旅游业可持续发展的重要文件。文件以国家旅游局名义正式印发实施，将汇聚各级旅游行政管理部门和社会各方面强大力量，齐心协力推动互联网与旅游的深度融合发展，提升旅游产业的科技含量和现代化水平。文件中提出的放宽准入、创新示范、资金支持等措施，将鼓舞和激励社会各界积极投入互联网旅游建设和发展中，群策群力，共同为我国旅游经济发展做出新的贡献。
