《航道法》解读——访交通运输部法制司副司长魏东

谢谢主持人，也非常感谢咱们这个栏目提供给我们一个宣传《航道法》的一个广阔的平台。

2014年12月28日，国家主席习近平签署了第十七号主席令，正式公布了《航道法》的出台。《航道法》作为交通运输系统热盼的一部法律，希望您今天为我们详细的介绍一下相关情况。请您首先介绍一下《航道法》的出台背景。

航道是重要的公益性基础设施。我国现有内河航道近13万公里，沿海航道8000多公里，作为水路运输的基础，这些航道承载着约占社会货运总量11%和货物周转总量47%的货运量。但是相比于美国、德国等航运发达国家，我国航道的利用率还比较低，水路运输的效能还有待进一步发挥。实践中，我国航道保护和利用面临着航道规划科学化水平不足，航道建设等级和网络化程度较低，以及建设拦、跨、临航道建筑和进行非法采砂取土等活动造成碍航、断航等突出问题。

国务院1987年制定施行的《航道管理条例》，对航道的保护和利用发挥了积极作用，但由于一些规定过于原则、约束力不强，特别是对一些新问题、新情况缺乏规范，已无法适应新形势下航道保护和利用的要求，有必要在总结实践经验的基础上，完善相关制度，并与公路、铁路、机场、管道等重要基础设施的专门法律相配套，制定航道法。2011年1月印发的《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》中明确提出了“加快出台航道法”的要求。近年来，全国人大代表、政协委员多次提出抓紧制定航道法的建议或提案。全国人大常委会2011年选择航道法进行了立法项目论证，并将该项目列入《十二届全国人大常委会立法规划》和《全国人大常委会2014年立法工作计划》。

2014年4月21日，第十二届全国人大常委会第八次会议首次审议了航道法草案。4月28日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在重庆召开座谈会，研究依托黄金水道建设长江经济带，为中国经济持续发展提供重要支撑。李克强指出，要更加注重发挥水运成本低、能耗少的竞争优势，增强长江运能。航道法进入加快立法进程的快车道。在经过半年多的反复调研、论证和修改完善后，12月22日，第十二届全国人大常委会第十二次会议对航道法草案进行了二次审议，并于12月28日顺利通过。国家主席习近平于12月28日签署了第十七号主席令，予以公布。

航道是重要的公益性基础设施，《航道法》的公布施行对于保护航道资源、促进航道健康发展具有哪些重要意义？

《航道法》的公布实施，对于促进航道科学发展、安全发展，合理开发、综合利用好水资源，保障航道畅通和航行安全，维护社会各界依法使用航道的权益，充分发挥航道在构建综合交通运输体系中的基础性作用，促进国民经济全面协调可持续发展，谋划由东向西、由沿海向内地、沿大江大河和陆路交通干线梯度推进的区域发展新棋局具有重要意义。

第一，《航道法》的公布施行有利于保护航道资源、促进水路运输业的发展。党中央、国务院高度重视航道事业对国民经济发展的带动作用。中央领导同志多次指示，要充分发挥内河航运作用，沿大江大河和陆路交通干线，推进梯度发展，推动产业转移，发展跨区域大交通大流通，形成新的区域经济增长极。法律是治国之重器，良法是善治之前提。《航道法》的公布施行，为加强航道规划、建设和管理，保护好、利用好有限的航道资源，提供了重要的法律依据。必将对促进水路运输业发展，进而带动相关区域经济发展，起到重要的引领和推动作用。

第二，《航道法》的公布施行有利于推进实施国家战略和深化对外开放。沿海、沿长江等水运发达地区历来都是我国国土空间开发的重点地区和对外开放的先导地区。近年来，党和国家领导人高度重视海上丝绸之路和长江黄金水道建设，明确提出要“加快推进丝绸之路和海上丝绸之路建设”、“依托黄金水道推动长江经济带发展，打造中国经济新支撑带”、“增强干线航运能力，合理布局过江通道”。《航道法》的公布施行，是进一步开发利用好沿海航道、长江等内河高等级航道，大力发展水路运输的迫切需要，是实施国家海上丝绸之路经济带战略、依托长江建设中国经济新支撑带的重要内容，也是深化对外开放、培育开放型经济新优势的必然要求。

第三，《航道法》的公布施行有利于完善综合运输体系、促进现代物流的发展。水路运输是综合交通运输重要的组成部分，发挥各种交通运输方式的优势，合理统筹，宜水则水，宜陆则陆，形成优势互补、布局合理的运输结构，是构建综合交通运输体系的基本目标。国家为保护和促进交通基础设施的发展，先后颁布了《铁路法》《公路法》《港口法》和《民用航空法》，航道保护和发展的法律基础相对弱化，致使水运特别是内河运输在五种运输方式中发展滞后，优势不能充分发挥，在统筹规划上缺乏法律保障。《航道法》的公布施行，将有利于发挥综合交通各种运输方式的比较优势和组合效率，有利于发挥主要港口的综合交通枢纽和现代物流中心作用，有利于构建和完善横贯东西、沟通南北、通江达海、经济安全的全国综合交通运输体系。

请您介绍一下《航道法》的主要内容。

《航道法》共七章48条，主要内容包括总则、航道规划、航道建设、航道养护、航道保护、法律责任和附则。

第一章总则，主要规定了《航道法》的立法目的、航道的含义、航道管理原则、管理主体和相关要求。

第二章航道规划。航道规划是航道保护、利用的具体依据。本章规定航道规划分为全国航道规划、流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划，明确了航道规划的编制主体和应当包括的具体内容。注重航道规划与其他规划的衔接，要求航道规划符合依法制定的流域、区域综合规划，符合水资源规划、防洪规划和海洋功能区划，并与涉及水资源综合利用的相关专业规划以及依法制定的城乡规划、环境保护规划等其他相关规划和军事设施保护区划相协调。

第三章航道建设。本章针对保障航道建设质量安全的关键环节和主要问题，对航道建设相关要求作了规定。要求航道工程建设应当遵守法律、行政法规关于建设工程质量管理、安全管理和生态环境保护的规定，符合航道规划，执行有关的国家标准、行业标准和技术规范，依法办理相关手续。明确了航道建设各参与方的质量安全责任和交通运输主管部门的安全监管责任。

第四章航道养护。本章从强化政府和航道管理部门责任着手充实了航道养护的相关规定。要求国务院交通运输主管部门应当制定航道养护技术规范；负责航道管理的部门应当按照航道养护技术规范进行航道养护，保证航道处于良好通航技术状态；并对航道的巡查、维修、抢修等主要养护制度以及疏浚、清障等养护作业的相关要求作了明确规定。

第五章航道保护。针对拦、跨、临航道建筑物选址和建设对航道通航条件的要求保障不够，导致航道通航条件恶化的问题，本章明确和强化了航道保护的相关制度：一是建设跨越、穿越航道的建筑物、构筑物，应当符合该航道发展规划技术等级对通航净高、净宽、埋设深度等航道通航条件的要求。二是在通航河流上建设永久性拦河闸坝，建设单位应当按照航道发展规划技术等级建设通航建筑物，并实现“五同步”。三是在航道保护范围内建设临河、临湖、临海建筑物或者构筑物，应当符合该航道通航条件的要求。四是对在航道内和航道保护范围内破坏航道通航条件的一些行为作了明确的禁止性规定。

第六章法律责任。本章对违反本法行为的法律责任作了规定。

第七章附则。本章规定了进出军事港口、渔业港口的专用航道不适用本法，专用航道由专用部门管理，以及本法的施行日期。

通过您的介绍，我们发现，虽然《航道法》只有48条，却规定了很多重要的航道规划、建设和保护制度，请您介绍一下《航道法》确定了哪些重要制度？

总体看，《航道法》主要规定了八个方面的制度：一是规定了航道的含义和范围；二是确立了管理体制，赋予各级航道管理机构执法主体资格；三是明确了政府资金投入义务，规定政府要在财政预算中合理安排航道建设和养护资金；四是规定了航道规划制度，明确航道规划的编制主体和具体要求及与相关规划的关系；五是规范了航道养护义务，强化政府部门的养护保通责任；六是确立了航道保护范围划定制度，明确航道保护范围的划定、公布主体和程序；七是设立了拦河建筑上建设通航建筑物的五同时、航道影响评价审核、水位衔接保证等航道保护的核心制度；八是规定了法律责任，对危害、损害、破坏航道的行为设定了较为严格的处罚及强制措施。

您提到《航道法》中明确了航道建设和养护资金纳入财政预算，能为我们具体介绍一下这一规定吗？

航道作为社会基础设施，建设投资大、见效慢，航道发展的效益是间接体现在对水运发展的促进和对沿岸经济的带动、环境的全面改善上，只能依靠政府投资。但资金缺乏一直是困扰航道发展的一个比较大的问题，现行《航道管理条例》中没有对航道建设资金作出规定，长期以来缺乏法定的来源，建设养护资金缺口比较大。“十一五”期间，全国航道建设投资占同期公路、铁路建设、航道建设投资总和的1.5%，远不能满足航道发展的需求；航道养护的资金缺口每年大约在12%以上。

航道建设、养护资金不足，直接造成航道设施等级低、网络性差，长江三角洲地区和京杭运河发生的堵航可以说也是航道的建设、养护跟不上的后果。需要通过立法建立能够切实保障航道建设、养护、科学发展的长效机制，保障法定的资金来源，保证航道可持续性健康发展。为此，《航道法》中明确要求，国务院和有关县级以上地方人民政府应当根据经济社会发展水平和航道建设、养护的需要，在财政预算中合理安排航道建设和养护资金。

我们了解到，《航道法》确立了航道通航条件影响评价制度，这是各方比较关注的一项制度，能为我们详细介绍一下吗？

好的。实践中，在通航河流上建设拦、跨、临航道的有关工程造成碍航、断航的问题较为突出。据交通运输部统计，建国初期全国内河航道通航总里程约为17万公里，由于一些拦截航道的工程没有相应建设过船设施，造成目前航道中断4万余公里。在我国现有的内河航道通航总里程中，可通航1000吨级以上船舶的三级及以上航道仅占7.9%，与美国占61%、德国占68%的比例相比差距很大。同时，有关普查数据显示，全国航道上的拦河建筑物共4186座，其中建有过船设施的仅有908座，能正常使用的仅621座；桥梁共40972座，其中不满足通航标准的占70%。

现行《航道管理条例》规定，修建与通航有关的设施或者治理河道、引水灌溉应当事先征求交通主管部门的意见。但是，由于征求意见制度约束力较弱，航道保护的问题一直没有得到很好解决。对不符合通航标准的拦、跨、临航道工程，如果没有必要的事前预防把关制度，一旦建成，事后再要拆除或改建，必然代价巨大。为了解决这方面的突出问题，从上世纪90年代开始，中央和一些地方开始对桥梁等与通航有关的工程建设探索实施航道影响审查制度，取得了很好的效果。从国外经验看，美国、俄罗斯、德国等航运发达国家也都设定了独立的通航条件论证、审查制度，有效促进和保障了水资源综合利用和航道的发展。根据航道保护的实际需要，在总结实践经验并征求有关部门和专家意见的基础上，《航道法》设定了航道通航条件影响评价制度。

根据政府职能转变要求和行政审批制度改革的精神，《航道法》将航道通航条件影响评价作为工程项目审批、核准的条件，并最大限度缩小了需要进行航道影响评价的建设项目的范围。规定：建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价，并报送有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构审核。建设单位报送的航道通航条件影响评价材料不符合本法规定的，可以进行补充或者修改，重新报送审核部门审核。未进行航道通航条件影响评价或者经审核部门审核认为建设项目不符合本法规定的，负责建设项目审批或者核准的部门不予批准、核准，建设单位不得建设。同时，明确了不需要进行航道通航条件影响评价的法定范围。

我们知道，在航道上乱采砂石，对航道稳定、航行安全影响非常大。就此问题，《航道法》作了哪些具体规定？

在航道上乱采砂石，对防洪、堤防安全、航道稳定、航行安全影响重大。在航道内非法采砂，造成航道水深变浅，乱丢弃的砂石在航道内形成“沙包”，引起船舶搁浅、碰撞事故，还会导致河床下切、桥梁基础暴露，严重危及桥梁安全。为此，《航道法》中明确规定，在河道内采砂，应当依照有关法律、行政法规的规定进行；禁止在河道内依法划定的砂石禁采区采砂、无证采砂、未按批准的范围和作业方式采砂等非法采砂行为；在航道和航道保护范围内采砂，不得损害航道通航条件。同时规定了相应的法律责任，如在航道和航道保护范围内采砂，损害航道通航条件的，最高可处三十万元罚款。

同一片水域，往往承载着防洪、航运、水利发电、水产养殖以及水上娱乐等多种功能，《航道法》在水资源综合利用方面有哪些具体规定？

《航道法》充分考虑到了与各涉水管理领域及相关法律之间的关系，总体思路是“相互衔接协调、谋求共同发展”。一方面，制度建设要确保航道科学发展的需要，在具体条款中明确与航道有关的工程建设活动不得危及航道安全；禁止在航道内设置渔具或者水产养殖设施；禁止在通航建筑物及其引航道和船舶调度区内从事货物装卸、水上加油、船舶维修、捕鱼等，影响通航建筑物正常运行。另一方面，航道发展也应当充分考虑相关涉水活动的正常开展，比如规定规划、建设、养护、保护航道，应当根据经济社会发展和国防建设的需要，遵循综合利用和保护水资源、保护生态环境的原则，服从综合交通运输体系建设和防洪总体安排，统筹兼顾供水、灌溉、发电、渔业等需求，发挥水资源的综合效益；航道规划应当符合依法制定的流域、区域综合规划，符合水资源规划、防洪规划和海洋功能区划，并与涉及水资源综合利用的相关专业规划以及依法制定的城乡规划、环境保护规划等其他相关规划和军事设施保护区划相协调。这也体现了尊重各方水资源综合利用需求，合理界定责任的原则。

通过您的介绍，我们进一步认识到了《航道法》的出台具有十分重要的意义。那么，下一步将采取哪些措施使这部法律能够更好地被贯彻实施？

贯彻实施《航道法》，需要政府、企业、社会加强协同配合。交通运输部门作为航道工作的管理部门，要以贯彻落实《航道法》为契机，进一步提高航道的规划、建设和管理水平，着力保护好航道资源，推动航道治理体系和治理能力现代化，为促进航道健康发展作出积极贡献。具体将从以下四方面作好宣传贯彻落实工作。

第一，加大宣传力度。召开全国交通运输系统宣传贯彻《航道法》电视电话会议，使各级交通运输部门深入理解和掌握《航道法》各项制度。通过广播、电视、报刊、网络等媒体，采取召开新闻发布会，开展专题访谈和法律解读，进行专题策划等多种方式，广泛进行社会宣传活动，做到总动员、全覆盖。创新宣传方式，利用标语、图片、手册、宣传车等多种形式，在港站等地点集中开展宣传工作。丰富宣传内容，既宣传《航道法》出台的必要性、重要意义和主要内容，又通过案例加深社会对《航道法》的理解和印象，激发各类群体保护航道资源的积极性。通过全方位、多层次的宣传，让社会了解《航道法》、遵守《航道法》、支持《航道法》，为《航道法》的贯彻实施营造良好的社会氛围。

第二，开展相关人员培训。分期分批对省及地市层面交通运输厅局和航道管理机构领导干部及各层面人员开展专门培训，组织执法人员认真开展学习活动。各级领导要带头学习贯彻，把握基本要求，厘清工作职责，找准工作定位，善于运用法治思维和法治方式管权管事管人；执法人员要主动学习贯彻，严格依法履行航道安全管理职责，确保《航道法》确立的制度得到落实。同时，加强对相关企业、相关人员的培训工作，使其知悉相关权利和义务，自觉做到学法、懂法、遵法、守法，成为《航道法》的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

第三，抓紧做好《航道法》配套法规规章的制定、修改、清理工作。目前，航道方面正在施行的主要是《航道管理条例》及其7部配套规章。《航道法》公布实施后，需要根据新的制度设计对配套行政法规及规定的布局进行重新统筹摆布。要遵循立法工作规律，充分发挥立法的引领和推动作用，会同有关部门，抓紧健全与《航道法》配套的法规规章。要恪守以民为本、立法为民理念，坚持科学立法、民主立法，实事求是、开拓创新，切实提高立法质量，确保法规规章的可操作性。要坚持立改废释并举，增强航道法律法规规章的及时性、系统性、针对性、有效性。

第四，严格规范执法，确保《航道法》有效实施。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下大事，不难于立法，而难于法之必行。”各执法部门要严格规范执法行为，依法行使各项职权，做到有法必依、执法必严、违法必究，确保《航道法》得到正确实施。要依法惩处各类危害航道安全的违法行为，加大关系航道通航安全的重点领域执法力度，坚决维护《航道法》的权威与尊严。要强化执法指导管理、执法监督和执法检查，全面落实行政执法责任制，切实杜绝执法失之于宽、失之于松，选择性执法、随意执法等问题。

非常感谢魏副司长为我们在线解读《航道法》，本期访谈到此结束！谢谢大家！

谢谢主持人，谢谢各位网友的关注，再见！