为深入贯彻习近平生态文明思想，扎实推进绿美广东生态建设，不断深化我省林业改革发展，全面推行先造后补造林管理模式，省林业局和省财政厅共同制定了《广东省先造林后补助管理办法》（以下简称《管理办法》），为便于社会各界更加全面、准确、深入理解政策内容，现解读如下：
一、制发政策文件的背景、依据、目标、任务
（一）制发政策文件的背景。营造林“先造后补”模式，是推进林草业治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是国家林草局确定的完善和发展国土绿化制度、推进林草业体制机制改革创新的一项重要内容，具有切口小、见效快的作用。实施先造后补，鼓励承包荒山荒地造林、鼓励商品林更新改造提质，是破解造林绿化瓶颈的有力举措，对于调动社会各界参与造林积极性、提高造林质量、加快推进国土绿化步伐、筑牢国家生态安全屏障具有重要的意义。2018年7月我省在梅州平远县和清远连州市开展先造后补试点，2020年7月试点范围扩大到10个县（市），根据试点情况，结合绿美广东生态建设要求，省林业局会同省财政厅决定在全省推广先造林后补助造林新机制，吸引社会资本参与国土绿化，提升我省造林成效，制定该《管理办法》。
（二）制发政策文件的依据。2018年11月，全国绿化委员会、国家林业和草原局印发《关于积极推进大规模国土绿化行动的意见》，提出要按照“政府主导、社会参与”的原则，合理安排公共财政投入，逐步完善各项补助政策和标准，探索实行先造后补、以奖代补等多种方式，引导国企、民企、外企、集体、个人、社会组织等各方面资金投入。2021年12月，《广东省人民政府办公厅关于科学绿化的实施意见》指出，按照“政府主导、社会参与”的原则，合理安排公共财政投入，通过先造后补、以奖代补、贷款贴息、购买服务、以地换绿等方式，引导各类社会主体参与国土绿化。2022年12月8日，中国共产党广东省第十三届委员会第二次全体会议通过《中共广东省委关于深入推进绿美广东生态建设的决定》，要求创新造林绿化机制，持续推进以奖代补、先造后补、以工代赈，完善造林项目管护机制。
（三）制发政策文件的目标。计划通过先造后补制度的实施，吸引社会资本积极以“优良乡土阔叶树种”模式或“珍贵树种+”模式开展造林绿化，加快提升集体林地特别是商品林地的造林绿化质量，推进我省国土绿化进程，助力绿美广东生态建设。
（四）制发政策文件的任务。指导各地特别是县级以上林业主管部门规范开展先造后补工作，明确先造后补工作的条件要求、操作流程、造林类型、验收标准和补助发放事宜，充分发挥先造后补政策和财政资金的引导支持作用。
二、对关键词、专业术语和可能引起误解质疑之处的解释
（一）什么是先造后补。先造后补是先造林后补助的简称，指政府为吸引社会力量参与造林绿化，对纳入财政资金扶持范围、达到质量要求的造林，按照规定程序给予造林主体一定资金补助的造林管理模式。
（二）关于先造后补的申请面积不低于30亩的说明。2018年7月，我省在探索开展先造后补试点时，对造林地面积要求连片面积50亩以上；2020年7月，我省扩大试点范围时，根据先前试点情况，将造林地面积要求修改为更新连片面积30亩以上，作出这种修改，主要是因为第一次试点时各地反映连片50亩以上的造林地比较少。本次制定《管理办法》时，省林业局根据各地意见反馈情况，取消了对造林地连片的要求，只保留了达30亩的规定，同时鼓励多个造林主体在明确补助资金分配方案的前提下，联合申请先造后补，提高了操作性，也利于保证造林规模和成效。
（三）关于省级层面不设定补助标准的说明。根据涉农资金统筹整合相关规定，由市县统筹实施的项目资金由市县制定分配方案，省级不直接参与具体项目审批等事务。因此，先造后补资金的补助标准可由各地统筹考虑当地的财政、涉农资金分配情况和先造后补申请情况以县或市为单位自行确定。
（四）关于造林密度的说明。一是珍贵树种数量要求与我省的造林工程保持一致。确定造林密度的因素有树种特性、培育目的、立地条件、经营水平等，我省在新一轮绿化广东大行动进行森林碳汇工程造林时，指导采用“珍贵树种+”的造林模式时，珍贵树种种植株数要达到30株/亩以上。二是珍贵树种数量要求与我省的试点要求保持一致。我省在开展先造后补试点时要求，当年造林珍贵树种种植每亩30株以上。三是珍贵树种数量要求与我省的相关政策规定保持一致。2021年11月，为加快推进我省布局不合理的桉树纯林改造，我局制定了《关于桉树改造生态补偿的实施意见》（粤林规〔2021〕5号），对于桉树纯林的更新改造要求为，造林中珍贵树种每亩30株以上。四是林分优化的造林密度和珍贵树种数量要求与森林质量精准提升行动的实施要求一致。2023年1月16日，广东省林业局印发《森林质量精准提升技术指南》，其中要求全面优化的造林密度每亩74株以上，低产低效林带状优化的造林密度每亩56株以上，种植珍贵树种不少于30株/亩。全面优化的造林密度由试点时的每亩89株调整为每亩74株，也利于充分调动林地经营者改造林分的积极性，助力绿美广东生态建设。
三、开展先造后补工作的相关要求
（一）造林主体要求。造林主体应依法享有造林地经营权，依法持有林权证或林权类不动产证书、造林地租赁合同或责任山承包合同等。造林主体应当知悉并同意先造后补政策的申请条件、造林要求、补助标准等，愿意先行投入资金选择指定配置模式造林，自愿承担造林风险。
（二）造林地要求。单个造林主体申请的造林地面积应达到30亩以上，不足30亩的，需联合其他造林主体共同申请。提倡多个造林主体在明确补助分配方案的情况下，联合申请先造后补，书面委托一人办理申请，推动规模经营。先造后补营造的林木未达到成熟林龄前不得安排采伐指标，同一造林地在一个轮伐期内仅可享受一次先造后补政策。
（三）先造后补的相关时间节点要求。造林主体于每年的5月之前向造林地所在的县级林业主管部门递交先造后补申请书、林地权属证明、林地使用权证明或联合申请合同等证明材料。县级林业主管部门按照省涉农资金申请的要求，将次年先造后补的造林和新造林抚育计划纳入重点林业生态工程建设任务，于6月之前完成项目入库申报。县级林业主管部门商同级财政部门于每年11月之前，结合往年造林抚育资金安排情况、下一年度造林和抚育计划任务、相关转移支付提前下达情况及同级预算编制安排等情况，确定下一年度先造后补造林项目实施面积。县级林业主管部门于每年的11月之前，将确定实施的先造后补造林项目，按照造林计划落地上图管理要求，上报计划造林图斑。造林主体按照先造后补协议约定内容，于次年的5月之前完成造林任务，于每年的8月之前完成新造林抚育任务。县级林业主管部门于9月之前根据造林主体申请组织现场验收，于10月之前向县级财政部门报送先造后补资金发放方案，提出资金拨付申请，并按照造林结果落地上图管理要求，上报完成造林图斑。
四、政策措施的优势和创新点
相比传统造林模式（即通过政府统一组织招投标并实施造林的模式），先造后补模式具备以下优势和创新点：一是在不新增财政预算支出的前提下，拓宽造林渠道，灵活造林方式；二是林农造林参与度更高、在造林完成后可继续参与经营，有利于提升造林质量和林农积极性，增加林农收益；三是先造后补不需要招投标和作业设计，缩短前期准备时间，减少了造林工程间接费用，造林更高效。同时，先造后补模式将作为传统造林模式的补充，并非直接替代传统造林模式，而是在今后与传统造林模式并行实施。
五、《管理办法》的基本内容和特点
《广东省林业局 广东省财政厅先造林后补助管理办法》全文共六章、三十条。
第一章 总则。说明了办法制定的目的和依据，定义了先造后补的概念，概括了办法适用范围和造林主体类型，界定了各级林业主管部门、财政部门的职责分工，提出了开展先造后补工作应当遵循的原则。有助于各级林业主管部门和财政部门从整体上把握如何开展先造后补工作。
第二章 条件要求。对造林主体资质要求、个人意愿和林地条件提出了要求，明确了造林的五种配置模式和主要选择树种，提出造林作业规范和抚育频次要求。主要从造林主体的角度去认识申请先造后补的有关事项，准确认识造林、抚育相关要求，具有较强的操作性和指导性。
第三章 计划管理。明确了各级林业主管部门特别是县级林业主管部门在组织动员、受理并审核先造后补验收申请、项目入库申报和签订协议等方面的相关注意事项和具体操作办法。本章统一了先造后补的计划和任务管理，解决了社会造林和传统工程造林任务统筹实施的问题，有利于提升先造后补管理的规范化水平。
第四章 验收管理。明确了完成造林和抚育的时间要求、造林验收申请流程和组织验收的标准、时间，规定了相关档案资料的管理要求，并结合造林落地上图管理要求，规范了图斑的上报工作。本章从造林和抚育管理与验收等环节对造林成效进行把控，便于准确开展验收工作。
第五章 资金管理。从资金管理的角度，说明了资金来源、资金保障和补助标准的有关规定等，明确了资金发放的办法和有关要求，强调加强资金监管。本章将资金管理单独作为一章内容，便于指导各级财政部门更好地开展资金管理和补助资金的发放工作。
第六章 附则。对办法中可能存在歧义的地方进行补充说明，明确了办法的解释权属、施行时间及有效期限。