广东省人民政府办公厅关于印发广东省应急避护

场所建设规划纲要（2013－2020年）的通知

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

　　《广东省应急避护场所建设规划纲要（2013－2020年）》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。实施中遇到的问题，请径向省住房城乡建设厅反映。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　广东省人民政府办公厅

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年10月11日

广东省应急避护场所建设规划纲要

（2013—2020年）

　　为进一步提升我省应急避护场所建设水平，切实增强综合防灾减灾能力，最大程度保障人民群众生命财产安全，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《广东省突发事件应对条例》、《广东省城乡规划条例》、《关于全面创建平安广东的意见》、《创建平安广东行动计划（2012—2022年）》、《广东省突发事件总体应急预案》、《广东省突发事件应急体系建设“十二五”规划》、《广东省城镇体系规划（2012—2020年）》及有关法律法规，制定本规划。

　　一、现状与形势

　　我省地处“典型气候脆弱区”和南方沿海地区，受全球气候变化、生态环境变化和人为活动等因素影响，自然灾害及其衍生、次生灾害的突发性、复杂性和危害性加大，台风、暴雨、高温、干旱、低温雨雪冰冻等极端天气事件频发，对我省应急避护场所规划和建设提出了新的更高要求。

　　“十一五”以来，我省全力推进应急避护场所建设，利用公园、公共绿地、广场、体育场等具有一定规模的平坦空旷地规划建设了一批室外应急避护场所，利用中小学校舍、敬老院等设施建设了一批室内应急避护场所，初步形成市、县（市、区）、乡镇（街道）三级应急避护体系。截至2012年年底，全省建成应急避护场所1980多处，面积近193亿平方米，可容纳1400多万人。按照我省的人口数及受灾情况，全省应急避护场所建设仍然存在薄弱环节，突出表现在：应急避护场所规划、建设标准有待进一步统一，应急避护场所的制度建设、综合利用有待进一步加强，公众对应急避护场所的认知度、满意度有待进一步提高，加快应急避护场所建设十分必要和紧迫。

　　二、总体要求

　　（一）指导思想。

　　以科学发展观为指导，以保障人民群众生命财产安全为出发点和落脚点，有计划构建适应我省灾害特征的安全、实用应急避护体系，不断提升城乡综合防灾避险能力，促进城乡应急服务均等化，全力推进平安广东建设。

　　（二）基本原则。

　　1．以人为本，科学布局。按照应对巨灾要求，充分考虑城乡公众应急避护需求，结合城乡人口分布与活动规律、土地适用和空间资源等情况，建立与人口密度、城乡规模相适应的应急避护体系，保障公众生命财产安全。

　　2．统一规划，规范建设。县级以上人民政府统一负责本级应急避护场所体系建设规划编制与实施工作，合理规划和均衡配置应急避护场所，提高应急避护场所建设质量和水平。

　　3．突出重点，建管并重。坚持以加强城乡风险管理为出发点，兼顾近期重点和长远发展，优先加强避护薄弱地区和易产生次生灾害地区应急避护场所规划建设，分期分批推进城乡应急避护场所建设。完善相关管理制度，明确管理单位，加强对场地内基础设施特别是无障碍通道、疏散设备、灾民安置等规范管理。建立健全疏散安置应急预案，定期开展应急演练，提高应急疏散安置能力。

　　4．平战结合，综合利用。充分发挥应急避护场所的综合利用功能，平时发挥供公众日常休闲、娱乐、健身和停车等功能，灾时用作公众应急避护场所。应急避护场所以应对气象、地震灾害及核事故为主，同时兼顾应对火灾、建筑物倒塌、恐怖袭击等多种突发事件，多灾兼顾以利于节约用地和投资。

　　（三）发展目标。

　　1．到2015年，应急避护场所建设纳入各级城乡规划，每个乡镇（街道）及社区（村）至少建设1处室外固定应急避护场所和1处室内应急避护场所；地级以上市、县（市、区）建设满足应对巨灾所需的应急避护场所，大中城市按照标准建成能够承载1/3以上常住人口的应急避护场所，基本建立市、县（市、区）、乡镇（街道）及社区（村）联动的应急避护体系，初步形成全省应急避护体系框架。

　　2．到2020年，进一步健全市、县（市、区）、乡镇（街道）三级应急避护体系，市、县（市、区）、乡镇（街道）及社区（村）室内外应急避护场所的服务覆盖率达到100%，建成便捷、完善的应急疏散通道网，全省应急避护综合能力达到全国领先水平，为平安广东建设提供有力保障。

　　三、应急避护场所体系与标准

　　（一）应急避护场所体系。

　　根据突发事件的类型及其避护特点，应急避护场所分为城镇应急避护场所和区域性应急避护场所。

　　1．城镇应急避护场所：指城镇统一规划建设，用于在突发事件预警信息发布或突发事件发生后，城镇居民防灾避险、临时安置的应急避护场所。城镇应急避护场所分为室外应急避护场所和室内应急避护场所两类。

　　（1）室外应急避护场所。

　　适用于地震及其他需要室外应急避护的突发事件发生时，受灾人员的疏散和安置。根据承担的不同功能和等级，可分为紧急应急避护（社区（村）、乡镇（街道）级）、固定应急避护（县（市、区）级）、中心应急避护（市级）三级。

　　紧急应急避护场所：城乡公众和厂矿区人员就近紧急疏散和临时安置（通常为灾害发生前后3天以内）的临时性场所，也是受灾人员集合并转移到固定应急避护场所的过渡性场所，主要为空地、绿地、露天停车场、公园、广场、学校操场、体育场等室外场地。

　　固定应急避护场所：城乡居民较长时间（通常为3天以上）避护和进行集中性救援的场所，主要为按避护要求改造过的较大公园、体育场、绿地、广场、学校操场、综合车场等室外场地。固定应急避护场所可兼作紧急避护场所。

　　中心应急避护场所：规模较大、功能较全、安全度高、承担区域疏散调度和临时救援中心作用的固定应急避护场所，主要为按避护要求改造过的大型城市公园、大型体育场、大型市政广场、大学等场所，兼具紧急应急避护场所和固定应急避护场所的功能。

　　（2）室内应急避护场所。

　　适用于自然灾害中的气象灾害（如台风、暴雨和高温、冰冻、寒潮的避暑避寒等）、地质灾害、核事故及其他需要室内避护的突发事件发生时，受灾人员的紧急疏散和临时安置，主要为学校、社区（街镇）中心、福利设施、体育馆、会展场馆、条件较好的人防工程等室内场所。

　　（3）学校和体育场馆拥有室内场所和室外场地，可兼作室外和室内应急避护场所。

　　2．区域性应急避护场所：指应对跨区域或超出事发地县（市、区）人民政府处置能力的特别重大、重大突发事件，由地级以上市统一组织、协调安置的应急避护场所。区域性应急避护场所适用于巨灾发生后，受灾人员的集中性救助和安置，主要为地势较高且平坦的大型空地、郊野公园、大学、部分人防工程等室内外场所。城市中心避护场所兼备区域性应急避护场所功能。当发生需要跨地级以上市转移安置受灾群众的突发事件时，由省有关单位统一协调使用邻近的区域性应急避护场所，有关地级以上市配合。

　　（二）应急避护场所规划标准。

　　参照《地震应急避难场所场址及配套设施》（GB21734－2008）标准，结合我省实际情况，确定城市应急避护场所的服务半径、有效用地面积和人均有效用地（建筑）面积指标。

　　1．室外应急避护场所规划标准（表1）。

　　2．室内应急避护场所规划标准。

　　服务半径不超过2000米，避护人员人均建筑面积为3平方米－5平方米，建筑面积不小于500平方米。

　　四、室外应急避护场所规划建设要求

　　（一）建立防灾避护单元。

　　防灾避护单元，可作为常见自然灾害为主的重大灾害发生时，政府和居民防灾避护的基本单元。设置防灾避护单元，有利于政府组织管理和居民安全有序避护。

　　各县（市、区）要结合行政区划及城乡规划管理要求，以乡镇（街道）为基础，充分考虑主要山体、河流、铁路、高速公路的分隔作用，以及人口密度和绿地、学校等公共设施的分布建立固定应急避护场所防灾避护单元。

　　室外固定应急避护场所可结合防灾避护单元统一安排，防灾避护单元内室外应急避护场所的规模和分布要满足单元内避护人员的避护需求。未纳入防灾避护单元的部分偏远、零散居民点可由邻近单元提供应急避护。

　　（二）选址要求。

　　室外应急避护场所的建设选址需要符合以下要求：

　　1．安全性。选址要避开地震断裂带和可能发生地质灾害的地区，远离水库泄洪区、低洼地易积水地区，以及高压走廊、次高压以上燃气管道、成品油输送管道、大型油气及其他危险仓储区、大型化工园区等危险设施的影响范围，高层建筑物、高耸构筑物的垮塌范围。室外应急避护场所距次生灾害危险源的距离，要满足国家现行重大危险源和防火有关标准规范要求。四周有次生火灾或爆炸危险源时，要设置防火隔离带或防火树林带。场所与周围易燃建筑等一般地震次生灾源之间要设置不小于30米的防火安全带；与易燃易爆工厂仓库、供气厂、储气站等重大次生火灾或爆炸危险源距离不小于1000米。应急避护场所不得设在可能发生非煤矿山尾矿库溃坝事故波及的范围内。

　　2．便捷性。室外应急避护场所的设置要考虑人口密度分布、按照服务半径要求进行均衡布局，优先考虑公园、广场、体育场等现有公共设施资源。要选址于周边道路条件较好的用地，便于受灾群众的快速疏散转移。紧急应急避护场所要保证步行可快速到达；固定应急避护场所要保证车行和步行均可便捷到达；中心应急避护场所和区域性应急避护场所除保证车行和步行可达性外，要确保与城市陆、海、空交通系统有便捷交通联系。

　　3．合法性。县级以上文物保护单位的公园等场所作为应急避护场所时，要划定避护区域，有关避护设施建设不得破坏文物及其环境。相关设施要尽量在文物保护单位的建设控制地带之外。如因条件所限制需要设于建筑控制地带之内的，要依照文物保护的相关法律法规按程序报批。

　　（三）规划要求。

　　1．紧急应急避护场所规划要求。

　　（1）紧急应急避护场所要按照场所服务范围内的昼夜最大人口峰值进行设置。

　　（2）紧急应急避护场所以城乡开敞空间为主，可利用城乡中小学校操场、露天体育场所、社区（村）公园，露天停车场、小广场、街头绿地、农村晒谷场，以及地势较高、地质条件稳定的空地等。

　　（3）城中村地区和高密度的商业、办公区，要通过“三旧”（旧城镇、旧村庄、旧厂房）改造和城市更新增加绿地广场、停车场等设置紧急应急避护场所。

　　2．固定应急避护场所规划要求。

　　（1）以防灾避护单元为单位，应急避护场所容纳人数原则上按照规划城镇常住人口的20%－30%进行配置。城市中心城区要按照不低于规划城镇常住人口的30%进行配置。到2020年，全省固定应急避护场所不少于3805处，容纳人数不少于2276万人，有效面积不少于6828公顷。各地级以上市、顺德区固定应急避护场所规划建设规模详见表2。

表2全省各地级以上市、顺德区室外固定

应急避护场所规划建设规模一览表

　　（2）各地级以上市要根据固定应急避护场所规划建设总体规模，结合当地具体的人口分布和场所服务半径、选址布局原则、用地条件，以及现有和规划的公园、体育场、广场绿地、学校操场、综合车场等室外场地，具体进行固定应急避护场所的空间布点和规模分配。

　　3．中心应急避护场所规划要求。

　　地级以上市按每50万人－150万人设置一处中心应急避护场所（占地不小于10公顷），各县（市、区）原则上设置1处－2处中心应急避护场所（每处占地不小于5公顷）。

　　综合考虑地级以上市的行政区划、服务人口以及救援要求，结合县（市、区）分布和城镇内部的功能组团（或片区）划分，选取规模较大、功能较全、安全度较高，具有应急指挥作用的固定应急避护场所作为各城市中心应急避护场所或区域性应急避护场所。到2020年，全省中心应急避护场所不少于153处，各地级以上市、顺德区中心应急避护场所数量详见表3。

表3各地级以上市、顺德区中心应急避护场所（或

区域性应急避护场所）规划汇总表

　　（四）建设要求。

　　1．科学选址。应急避护场所要避开可能发生各类地质灾害以及次生灾害的地区；远离水库泄洪区、洪水泛滥区、低洼地易积水地区；周边建筑要满足抗震、防风等防灾要求，并预留防护距离。所有应急避护场所建设要进行严格的场所安全性评价，尤其要根据其应对灾种进行针对性的安全评价，并根据评价结果采取必要的防护措施或选择其他替代场所。

　　2．分区合理。工程处理后地形坡度不宜大于7度，植被要以疏林、草地为主，易于搭建帐篷及临时建筑，适宜根据承担功能划定棚宿区、应急指挥区、救援队伍驻扎区、应急医疗区、物资储备区等功能分区。

　　3．配套齐全。应急避护场所要配置指挥管理、应急供水、供电、厕所、消防、排污、垃圾储运、医疗救护及防疫、物资储备、洗浴、信息发布等设施，必要时，要增设气象观测设施。中心应急避护场所除配置固定应急避护场所必需设施外，要设置应急停车场、停机坪、救援部队驻扎营地等。

　　4．交通畅通。室外应急避护场所人员出入口与车辆出入口要分开设置，最少要有方向不同的两条或以上与外界相通的疏散通道。其中，固定应急避护场所至少要有两个入口和两个出口，场所内部主要通道宽度不低于35米。

　　5．以人为本。应急避护场所要考虑残疾人、老年人、伤病员等弱势群体需要，完善通讯、广播、医疗救护功能，进行无障碍设计，如坡道化设计、安排无障碍厕位等。

　　（五）标识系统。

　　1．室外应急避护场所要设置场所内部指示标志和场所周边指示标志。标志样式、颜色等内容详见附件2。场所周边指示标志要标明场所名称和类型。

　　2．室外应急避护场所出入口等位置，要标明应急避护场所适用的灾害类型及所承担的主要功能。室外固定应急避护场所要绘制责任区域分布图和内部功能分区图。

　　五、室内应急避护场所规划建设要求

　　（一）选址要求。

　　1．安全性：室内应急避护场所选址要避开地震断裂带、地质灾害区、内涝区域，远离各类危险源；建筑抗风等级要高于本地风荷载设计标准；建筑抗震等级要高于本地抗震标准。

　　2．均衡性：按照服务半径不超过2000米的要求，结合人口密度分布和城镇建设情况，均衡布局室内应急避护场所。

　　3．可达性：室内应急避护场所要保证步行和车行可达。

　　4．可操作性：室内应急避护场所要优先考虑学校、社区（街镇）中心、体育场馆、会展场馆、地下空间等现有的公共设施资源。为减少应急避护功能与学校正常功能的冲突，要安排部分非学校类型的设施。

　　（二）场所规模。

　　通常情况下，气象灾害、地质灾害、核事故、交通滞留和其他突发事件发生后的影响是局部性的。避护人员规模及分布，可根据城镇10年以上各种突发事件发生地点分布和转移人口的总量来确定。

　　根据我省实际，室内应急避护场所以防灾避护单元为单位，容纳人数原则上按照规划城镇常住人口的3%－5%进行配置。

　　到2020年，全省室内应急避护场所不少于5938处，容纳人数不少于387万人，建筑面积不少于1548万平方米。各地级以上市、顺德区室内应急避护场所规划建设规模详见表4。

　　表4全省各地级以上市、顺德区室内应急避护场所规划建设规模一览表

　　（三）规划要求。

　　充分利用现有学校、体育场馆、会展设施、福利设施、街道（社区）中心、地下空间等室内设施，整合形成城镇室内应急避护场所系统。部分室内应急避护场所相对紧缺的社区（村）、乡镇（街道）、重要对外交通枢纽周边、城市新区（包括产业园区）要建设和完善室内应急避护场所。

　　1．中心城区根据避险需要，在充分利用室内固定应急避护场所中的学校、体育场馆和会展场馆设施、城市地下空间基础上，规划布局新增室内应急避护场所。

　　2．考虑人口集散，火车站、机场等重要对外交通枢纽周边可结合建（构）筑物综合开发，适当设置室内应急避护场所，并兼作大规模滞留人员临时安置场所。

　　3．城市新区、产业园区要结合公共中心、学校、体育场馆、对外交通设施等增设室内应急避护场所。

　　4．深圳、惠州、汕尾、东莞、江门、阳江等邻近核电站的地级以上市，要将部分室内应急避护场确定为核应急避护场所。

　　（四）建设要求。

　　1．主体建筑采用钢筋混凝土结构，抗震、抗风及防洪等级要符合有关建筑设防标准。

　　2．配备应急供水、照明设施和厕所，储备一定数量的食品等生活必需品，有条件的，要配置气象观测设施、预警信息发布系统。规模较大和有条件的室内应急避护场所，可配置必要的医疗急救、救灾、灶具等设施。

　　3．具有较好的交通条件，周边至少要有一条宽度8米以上的城市道路，靠近公交停靠站。

　　（五）标识系统。

　　1．室内应急避护场所周边的道路、公交停靠站以及室内应急避护场所的出入口等位置要设置指示标志（详见附件2），标明前往或进入应急避护场所的方向、距离和应急避护场所的类型、名称等内容。

　　2．室内应急避护场所的入口处，要设置室内应急避护场所启用标志，标明应急避护场所适用的灾害类型以及主要功能。

　　六、配套应急交通和生命线系统

　　（一）应急交通系统。

　　应急交通是指在城镇发生特别重大、重大突发事件或巨灾时，用于抢险救灾、人员疏散和应急物资运输的陆、海、空交通通道或救助线。陆上通道原则上是整个应急交通系统的核心，空中通道和水路通道是陆上应急交通的补充。

　　1．应急交通系统规划目标。

建立健全交通运输应急保障联动机制和综合协调机制，完善陆、海、空等不同方式的综合立体交通网络，构建以陆路交通干道为主，水路通道及空中通道为辅的综合型应急交通或救助线系统。

　　2．应急避护道路系统规划要求。

　　（1）区域性应急避护道路：以国道、目前已建成开通和预期2020年前可投入使用的高速公路为主，省道、县乡公路等为辅，形成全省陆路应急避护道路系统。

　　（2）城镇应急避护道路：建立由3级－4级通道组成的应急避护通道体系。一级通道为城市高快速路，主要用于与港口、机场等重大交通设施及周边城市的联系；二级通道为城市主干道，主要用于各防灾分区（防灾避护单元）、救灾指挥中心、中心应急避护场所、医疗救护中心及物资集散中心（如主要物流园区）等场所与外部的交通联系以及一级通道的集散通道；三级通道为城市次干道，主要用于联系紧急应急避护场所至固定应急避护场所，以及固定应急避护场所至中心应急避护场所；四级通道为城市支路及支路以下的居住区道路，主要用于联系居民点、商业点和工作地至附近紧急应急避护场所。应急疏散通道要避开高架桥和隧道，充分考虑道路两侧建筑倒塌的影响。

　　（3）城市对外交通通道：发生特别重大、重大突发事件或巨灾时，要加强与周边邻近城市之间的应急避护区域联动和协助。除了连接城市或区域性的港口、机场外，要考虑与城市对外交通出入口的对接。

　　3．港口规划。

　　充分发挥港口在应急物资运输和人员救援方面的重要作用，规划设置主要应急码头和辅助应急码头。应急港口主要包括广州港、深圳港、珠海港、汕头港、湛江港等沿海主要港口；惠州、汕尾、东莞、江门、阳江、茂名等沿海地区性重要港口；佛山、韶关、梅州、惠州、中山、江门、肇庆、清远、揭阳、云浮等内河港口。

　　4．机场规划。

充分发挥广州白云国际机场，深圳、珠海及潮汕机场等干线机场，佛山、韶关、惠州、阳江、湛江、梅县、罗定等支线机场的应急作用。除充分考虑上述机场在应急避护中的作用外，各地级以上市可根据中心应急避护场所用地条件的可行性，适当规划配置直升机坪。

　　（二）应急生命线系统。

　　应急生命线系统是指城镇发生突发事件时，用于保障受灾人员避护所需的供电、供水、医疗卫生、物资供应、广播、通信等基础设施。

　　1．充分利用现有的生命线系统，提高和保障其在突发事件发生时的运行和恢复能力。增强骨干系统的防灾抗灾能力，确保骨干系统至各类应急避护场所的供应通道畅通。

　　2．室外应急避护场所内设置生命线保障设施，满足灾时基本需求。应急供水设施要包括供水管网、抗灾贮水槽、抗灾水井、供水车等两种以上供水设施；应急供电设施要包括多路电网供电系统、太阳能供电系统或小型发电机等。固定应急避护场所要设置应急医疗卫生设施，充分利用场所内或周边的商店、饭店、超市、药店、仓库等进行应急物资储备，设置广播、图像监控、有线通信或无线通信等应急通信设施。

　　七、实施保障

　　（一）组织保障。

强化县级以上人民政府在应急避护场所建设中的主导作用，加强对应急避护场所建设的组织领导，建立目标责任制，建立规划、建设、管理无缝衔接的市、县（市、区）、乡镇（街道）三级应急避护体系。各地要在本规划纲要指导下，编制完善应急避护场所建设专项规划，明确实施责任主体和保障措施。加强规划实施的监督与评估，确保规划各项目标、任务顺利完成。

　　（二）技术保障。

各级城乡建设主管部门要会同本级政府应急办制订应急避护场所建设规范，明确应急避护场所建设的标准和要求，定期对应急避护场所进行动态检查维护、无偿开放利用和安全性评估。各级民政部门要建立应急避护场所信息数据库，明确各类应急避护场所类型、规模、分布、功能和状态，进行实时跟踪、动态更新和过程管理，并将其纳入全省共享的应急信息系统进行规范管理，实现应急避护场所的信息化、网络化管理。

　　（三）预案保障。

各地要完善各类突发事件应急预案，强化紧急转移安置工作机制建设，结合防灾避护单元，编制应急避护场所应急预案，明确应急疏散指挥机构以及接纳安置、医疗卫生、治安保卫、设施抢险、物资供应、宣传教育等工作内容，确定应急接纳与疏散路线及各个应急避护场所服务的地域范围，并组织开展相关培训和应急演练，提高应急疏散能力。

　　（四）资金保障。

按照事权和财权相统一的原则，建立与经济社会发展、公共安全需求相协调的应急避护场所建设投入机制，县级以上人民政府要将应急避护场所建设和管理经费列入本级财政预算。省级相关部门编制部门财政预算时要考虑区域性应急避护场所及其配套设施、物资储备设施规划建设等所需资金；省发展改革委、财政厅要分别将规划建设的区域性应急避护场所纳入省年度政府投资项目计划、年度财政预算。

　　（五）宣传保障。

各地民政部门要会同有关单位绘制应急避护场所地图，编写应急避护指南；各地应急管理机构、民政部门要通过网络、报刊、电视、广播、展览、讲座等多种形式，广泛开展应急避护知识和相关应急避护场所功能的宣传。

　　（六）社会保障。

各地、各有关单位要积极引导社会资源投向应急避护场所建设，鼓励公民、法人和其他组织为应急避护场所建设提供物资、资金、技术支持和捐赠。鼓励新建、在建公共基础设施配备应急避护功能，探索多渠道提高防灾避险水平。除在应急避护场所避险外，鼓励公众在灾害发生后在安全、可行、方便的前提下积极投亲靠友渡过难关。