广东省人民政府办公厅关于印发广东省

巩固完善基本药物制度和基层运行

新机制实施方案的通知

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

　　《广东省巩固完善基本药物制度和基层运行新机制实施方案》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。实施过程中遇到的问题，请径向省深化医药卫生体制改革工作领导小组办公室反映。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　广东省人民政府办公厅

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年9月5日

广东省巩固完善基本药物制度和

基层运行新机制实施方案

　　为进一步深化改革，扩大医改成果，巩固完善基本药物制度和基层运行新机制，根据《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（国办发〔2013〕14号）要求，结合我省实际，制定本实施方案。
　　一、总体要求

　　深入贯彻落实《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》以及2013年全国医改工作电视电话会议精神，坚持保基本、强基层、建机制，不断巩固基本药物制度，着力深化基层医疗卫生机构综合改革。力争到2015年，初步形成较为完善的基层医疗卫生政策体系和有利于健康发展的长效机制；基本药物制度规范实施，基本药物交易采购新模式平稳运行；基层医疗卫生机构人员结构优化合理，多渠道补偿机制完善稳定，标准化建设达标95%以上，管理信息系统基本覆盖，基本医疗、中医药和公共卫生服务能力明显增强，公益性质充分体现。
　　二、完善基本药物采购和配送

　　（一）完善基本药物交易机制。建立药品第三方电子交易平台并完善相关交易规则，在加强政府有效监管的同时，注重发挥市场竞争机制，将全省的基本药物纳入平台进行交易。落实招采合一、量价挂钩、全程监管等制度，并采用经济技术标和商务标“双信封”评审制度。在商务标评审中，由政府制定基本药物的交易入市价，在交易入市价下实现带量采购、在线竞价；对低价和少数基层必须但用量小、市场供应短缺的基本药物，采取在入市价下双方议价、定点生产等方式保障供应。（省卫生厅、物价局牵头负责）
　　（二）保障基本药物供应配送和资金支付。基本药物交易成交的品种由生产企业负责配送，每个交易品种配送范围必须覆盖全省所有政府办基层医疗卫生机构。基本药物交易各方通过药品第三方电子交易平台统一进行结算，交易价款必须在60天内支付，并由交易相关方签订《结算服务协议书》对货款逾期未支付行为予以约束。（省卫生厅牵头负责）
　　（三）严格实施基本药物政策。严格执行《国家基本药物目录》（2012年版）和省基本药物增补品种目录及基本药物各项政策。由省政府统一增补我省目录外药品品种，各地级以上市、县（市、区）和基层医疗卫生机构不得自行增补。及时组织开展增补药品工作“回头看”活动，进一步加强和规范增补药品管理。（省卫生厅牵头负责）
　　（四）严格执行诚信记录和惩戒制度。对药品生产企业提供虚假证明、药品质量不符合有关规定、蓄意抬高价格或恶意竞价以及不指定、不完全指定配送商、不供货、不足量供货、不及时供货等行为，一律列入广东省药品非诚信交易名单，并由省卫生、食品药品监管等部门按规定做出处罚。（省卫生厅、食品药品监管局牵头负责）
　　三、加强基本药物使用和监管

　　（一）引导基层医务人员规范使用基本药物。各县（市、区）卫生部门要定期开展基本药物临床应用指南和处方集规范化轮训，并将考核成绩列入基层医务人员竞聘上岗、执业考核的重要内容，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。广泛宣传基本药物使用知识，引导群众转变用药习惯。各级卫生部门要及时主动公布政府办基层医疗卫生机构平价药包清单，监督所有政府办基层医疗机构推广使用平价药包，鼓励非政府办基层医疗卫生机构使用平价药包。（省卫生厅、医改办牵头负责）
　　（二）鼓励非政府办基层医疗卫生机构使用基本药物。在没有政府办基层医疗卫生机构的乡镇和社区，采取政府购买服务方式落实基本药物制度，确保每个乡镇、社区都有实施基本药物制度的基层医疗卫生机构。鼓励各地探索非政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度的补偿方式。采取政府购买服务方式的地区，可结合实际确定购买服务范围、内容等。各地要将符合条件的非政府办基层医疗卫生机构纳入基本医保定点，对其所提供的基本公共卫生服务按规定给予补偿。鼓励国有企事业单位（含公立医院）所属基层医疗卫生机构参照执行政府办基层医疗卫生机构政策。（省卫生厅、人力资源社会保障厅牵头负责）
　　（三）加强药品质量安全监管。强化政府监管责任，严格基本药物生产、流通、使用、价格、广告监管，依法查处不合格生产企业，规范流通秩序，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。对基本药物实行全品种覆盖抽验和从生产出厂到使用全程电子监管，加大对重点品种的监督抽验力度，抽验结果定期向社会发布。（省食品药品监管局、物价局牵头负责）
　　四、深化编制、人事和收入分配改革

　　（一）深化机构编制管理和人事制度改革。由县（市、区）机构编制部门会同卫生部门结合服务人口、地理交通状况、实际工作量等因素，对区域内各基层医疗卫生机构的人员编制实行统筹安排、动态调整。不设县的地级以上市由其机构编制部门会同卫生部门核定和调整基层医疗卫生机构人员编制。
　　全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。对在粤东西北地区乡镇卫生院连续工作满2年以上，且具有助理医师以上执业资格的人员，可作为急需引进的短缺专业人才，可由县（市、区）政府按相关规定办理直接聘用手续。对引进人才确有困难的，允许以人事代理方式使用医学类人才。对未聘人员采取多途径妥善安置。基层医疗卫生机构工作人员按规定参加社会保险。（省编办、省人力资源社会保障厅、卫生厅牵头负责）
　　（二）加强对基层医疗卫生机构的考核。各地要将服务质量数量、患者满意度、任务完成情况和城乡居民健康状况等作为医改考核工作的重要指标，由医改部门牵头会同卫生、财政、人力资源社会保障等部门进行考核，考核结果及时向社会公开，并与绩效工资总量、财政补助、医保支付挂钩。坚持日常监管与年终考核并重，依托信息化手段，强化量化考核、效果考核。县级卫生部门应于每季度向社会公布基层医疗机构次均门诊医疗费用和次均住院医疗费用，接受社会监督。（省卫生厅牵头负责）
　　（三）实行基层医疗卫生机构负责人任期目标责任制。基层医疗卫生机构负责人一律采取公开选拔、择优聘任方式产生。实行任期目标责任制，由基层医疗卫生机构主管部门对负责人进行考核，考核结果与其收入和任免挂钩。严禁将负责人收入与基层医疗卫生机构经济收入挂钩。（省卫生厅牵头负责）
　　（四）提高人员待遇。基层医疗卫生机构在核定的收支结余中可按规定提取职工福利基金、奖励基金。在平稳实施绩效工资的基础上，结合不同岗位特点，适当提高奖励性绩效工资比例，实行分类考核，体现多劳多得、优绩优酬。收入分配向工作一线、关键岗位、业务骨干、贡献突出等人员倾斜。严禁将医务人员收入与药品和医学检查收入挂钩。对在基层医疗卫生机构工作的对口支援医务人员，地方政府给予周转房等生活保障，在职称晋升、社会荣誉等方面予以倾斜；对在农村地区长期从医、贡献突出的医务人员，按国家规定给予奖励。鼓励各地结合实际制订吸引优秀人才到欠发达地区基层医疗机构工作的政策。（省人力资源社会保障厅、财政厅、卫生厅牵头负责）
　　五、完善稳定长效的多渠道补偿机制

　　（一）落实财政对基层医疗卫生机构的专项补助经费。按照公益一类事业单位标准，保障政府办基层医疗卫生机构运行经费。政府办基层医疗卫生机构的基本建设和设备购置等支出由各地政府根据其发展建设规划足额安排，人员经费（包括离退休人员经费）、培训和招聘支出由各地财政部门根据当地政府卫生投入政策、相关人才培养和人员招聘规划合理安排补助。（省财政厅、人力资源社会保障厅牵头负责）
　　（二）完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。省财政已建立对基层医疗卫生机构的经常性补助机制并纳入财政预算，支持各地逐步完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。落实财政专项补助和调整医疗服务收费后，基层医疗卫生机构的经常性收入仍不足以弥补经常性支出的差额部分，由同级政府在年度预算中足额安排，实行先预拨后结算，并建立起稳定的补助渠道和长效补助机制。各地级以上市要加大对困难县（市、区）的财政转移支付力度。各县（市、区）要统筹结合上级财政补助资金和自有资金，将基层医疗卫生机构经常性收支差额补助纳入财政预算并及时足额落实到位。鼓励各地探索按服务人口或服务数量定额补偿的方式落实补助资金。有条件的地区可实行收支两条线管理，基本医疗服务等收入全额上缴财政，开展基本医疗和公共卫生服务的经常性支出由政府核定，以先预拨后结算方式全额安排，保障基层医疗卫生机构正常运转。加强财政补助资金的绩效考核和监督管理，提高资金使用效益。（省财政厅牵头负责）
　　（三）保障基本公共卫生服务经费。从2013年起，按照不低于人均30元的标准落实基本公共卫生服务经费，建立稳定保障机制并逐步提高标准，珠江三角洲地区可适当提高标准。在落实国家基本公共卫生服务项目基础上，各地可结合当地实际增加服务内容。各县（市、区）卫生、财政部门要建立以基层医疗卫生机构服务数量和质量为主要内容的绩效考核机制，以先预拨后考核结算的方式，及时足额安排基本公共卫生服务经费，确保专款专用，严禁截留、挤占、挪用。基层医疗卫生机构承担突发公共卫生事件处置任务所需经费，由同级政府按照服务成本核定补助。（省财政厅、卫生厅牵头负责）
　　（四）全面落实一般诊疗费。各地要将符合条件的政府办基层医疗卫生机构和村卫生站纳入基本医保定点范围，并执行相应的一般诊疗费收费标准。对已实施国家基本药物制度的政府办基层医疗卫生机构和村卫生站，要严格落实一般诊疗费医保支付政策，将其收取的一般诊疗费纳入基本医保普通门诊统筹支付范围，按规定比例支付。（省人力资源社会保障厅、物价局牵头负责）
　　（五）发挥医保支付的补偿作用。在确保基本医保基金收支平衡的前提下，稳步提高基本医保待遇水平。医保支付比例向基层医疗卫生机构倾斜，鼓励使用中医药服务。深化以基金预算管理下总额控制为基础的医保支付制度改革，普通门诊统筹采取按人头付费等方式，住院采取平均定额付费、按病种付费等复合支付方式，将一般诊疗费纳入普通门诊统筹结算范围。鼓励采取购买服务方式，对基层医疗卫生机构提供的基本医疗服务给予补偿。完善医保经办机构与基层医疗卫生机构的谈判协商和风险分担机制，建立激励约束机制，提高基本医保基金使用效率，减轻参保人医疗费用负担。（省人力资源社会保障厅牵头负责）
　　六、进一步提升基层医疗卫生机构服务能力

　　（一）明确基层医疗卫生机构基本功能。以维护辖区居民健康为中心，使用适宜技术、设备和基本药物，综合提供公共卫生和基本医疗服务。基层医疗卫生机构诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配置要与其功能定位相适应。乡镇卫生院可受县级卫生部门委托，承担辖区内卫生管理职能，负责对村卫生站和乡村医生技术指导、药品器械配送管理和绩效考核。考核结果经县级卫生部门审核公示后，作为财政补助经费核算和乡村医生聘用的依据。推进县级医院、乡镇卫生院、村卫生站一体化管理，到2013年年底前实现省内镇村卫生服务一体化管理全覆盖。（省卫生厅牵头负责）
　　（二）加快基层医疗卫生机构标准化建设。抓好“十二五”期间基层医疗卫生服务体系中央预算内投资项目建设，继续加大省财政对经济欠发达地区的支持力度，确保全部基层医疗卫生机构业务用房面积达到国家标准。到2015年使基层医疗卫生机构达标率达到95%以上。实施基层中医药服务能力提升工程，加强基层医疗卫生机构中医科、中药房建设。（省发展改革委、财政厅、卫生厅、中医药局牵头负责）
　　（三）加强基层医疗卫生机构人才培养。加快推行全科医生制度，加强师资和培养培训基地建设，实施全科医生规范化培养和欠发达农村地区助理全科医生培训。继续做好全科医生转岗培训项目，到2015年全省基层医疗机构全科医生达到15万名以上，每个乡镇卫生院都有全科医生。从2014年起启动订单定向培养农村卫生人才项目，每年为经济欠发达地区培养400名左右医学生。实行医学院校毕业生到欠发达地区乡镇卫生院工作上岗退费政策。加快制订基层卫生技术人员高级职称评审办法，颁发限定适用范围的专业技术资格证书。加大对农村医务人员的继续教育，加强中医药知识与技能培训。每5年完成一次乡镇卫生院全员岗位轮训，将培训结果作为岗位聘用与绩效考核的重要内容。严格执行城市医院和疾病预防控制机构医师晋升主治医师或副主任医师职称前在农村服务累计一年以上的政策。深化对口协作，加强上级医院与基层医疗卫生机构的人才交流合作，建立定期巡诊和轮训机制。（省卫生厅、人力资源社会保障厅牵头负责）
　　（四）推广中医药适宜技术。依托中医医疗机构，每个县（市、区）建立1所基层常见病和多发病中医药适宜技术推广基地。以基层中医药适宜技术手册和适宜技术目录为重点，推广中医药适宜技术。鼓励有条件的地区建设中医药方法和手段综合使用、相对独立的中医药服务区。到2015年，使95%的社区服务中心、90%的乡镇卫生院、85%的社区卫生服务站和村卫生站能够提供中医药服务，并配备中医基本诊疗设备。（省中医药局牵头负责）
　　（五）转变服务模式。逐步建立基层医疗卫生服务家庭医生责任制，促进基层医务人员主动服务、上门服务，开展慢性病管理、健康管理、巡回医疗。推进基层首诊负责制，建立健全分级诊疗、双向转诊制度。进一步提高基层医疗卫生机构门诊和住院报销比例，降低起付标准，提高最高支付限额，引导基层首诊。拉开县级与基层医疗卫生机构之间门诊报销比例。将双向转诊纳入机构绩效考核范围，与财政补助挂钩，明显提高基层医疗卫生机构门急诊量占比。（省卫生厅、人力资源社会保障厅牵头负责）
　　（六）推进信息化建设。全省统一组织规划推进基层医疗卫生机构信息系统建设，逐步覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生站。将基本药物使用、居民健康档案、基本医疗服务、公共卫生服务、基本医疗保险结算、服务监督管理、绩效考核等作为信息系统建设的重要内容。大力推进省级医药卫生综合管理信息平台和区域卫生信息平台建设，逐步实现基层医疗卫生机构与区域内大医院、公共卫生机构、医保管理经办机构等信息互联互通，实现资源共享。（省卫生厅牵头负责）
　　（七）积极做好化解债务工作。县级政府是化解债务工作的主体，要多渠道筹措落实化债资金，按时完成债务化解工作。各地要加大对困难县（市、区）资金支持力度。严禁基层医疗卫生机构举债建设，坚决制止借新债还旧债。（省卫生厅牵头负责）
　　七、稳定和优化乡村医生队伍

　　（一）提高村卫生站服务水平。鼓励采取政府、集体或单位举办，乡村医生联办、个体举办等多种形式，支持村卫生站房屋建设和设备购置，确保每个行政村设置1个村卫生站，每个村卫生站要配备合格的乡村医生。对村卫生站主要通过购买服务的方式进行补助。继续支持村卫生站标准化建设。县级卫生部门要编制乡村医生队伍建设规划，建立乡村医生后备人才库，采取临床进修、集中培训、城市支农等方式对乡村医生进行定期免费培训。鼓励采取本地人员定向培养等方式，充实优化乡村医生队伍，新进乡村医生应具备执业（助理）医师或以上资格。逐步建立乡村医生退出机制，力争到2020年乡村医生总体具备执业助理医师或以上资格。（省卫生厅牵头负责）
　　（二）全面落实乡村医生补偿政策。明确村卫生站和乡镇卫生院基本公共卫生服务任务分工和资金分配比例，原则上40%左右的基本公共卫生服务任务交由村卫生站承担，考核后将相应的基本公共卫生服务经费拨付给村卫生站，不得挤占、截留、挪用。各地要逐步将符合条件的村卫生站纳入医保定点，并在综合考虑医保筹资能力和不增加群众负担的前提下，于2013年底前制订村卫生站一般诊疗费标准，确定医保支付标准和办法。每个行政村要确定一所村卫生站实施基本药物制度，由所在乡镇卫生院承担业务考核、一般诊疗费的支付工作。对实施基本药物制度的村卫生站，中央和省级财政已建立村卫生站补助机制，各地级以上市、县（市、区）政府要结合实际制订具体补偿政策给予定额补偿，财政补助总体水平要与当地村干部的补助标准相衔接。鼓励地方进一步提高偏远、艰苦地区执业乡村医生的补助水平。各地要积极探索降低乡村医生执业风险、调解医患纠纷的有效措施。（省财政厅、人力资源社会保障厅、卫生厅牵头负责）
　　（三）合理解决乡村医生养老问题。继续推动乡村医生参加城乡居民社会养老保险，落实参保缴费补贴，按规定发放养老金，确保应保尽保。从2013年起，按规定对已离岗的农村接生员和赤脚医生发放生活困难补助。（省人力资源社会保障厅、卫生厅牵头负责）
　　八、加强基层医疗卫生服务监管

　　（一）加强卫生行业监管。县级卫生部门要加强对基层医疗卫生机构、村卫生站和基层医务人员的行业管理，加大执法监督检查力度。各级卫生部门对有过度医疗、不合理使用抗生素、推诿病人、虚报公共卫生服务等行为的机构及人员，严格按规定进行处罚，对违法行为依法惩处；严厉查处未按规定实行基本药物零差率销售的基层医疗卫生机构。建立问责制，对监管不力的，严格追究相关责任人责任。各地要设立监督举报电话，建立基层医疗机构执业行为日常巡查制度。（省卫生厅牵头负责）
　　（二）推行院（中心）务公开。基层医疗卫生机构要定期公开医疗服务信息、财务收支状况、医疗服务价格、基本公共卫生服务项目、政府专项资金使用和绩效考核情况等，主动接受社会监督。（省卫生厅牵头负责）
　　（三）发挥医保和价格监督作用。医保经办机构对医疗服务行为和费用要实行实时监控，加大奖惩力度，严厉查处重复收费、分解处方多收费等骗保行为。各级价格主管部门应加强对医疗服务价格行为的监督指导和检查，严厉查处乱收费、违规加价等行为。（省人力资源社会保障厅、物价局牵头负责）
　　（四）加强医德医风建设。深入宣传“广东医生精神”，挖掘和培育基层先进典型，号召广大基层医务人员发挥主力军作用，积极主动参与改革。建立诚信制度和医务人员医德医风档案，规范基层医疗卫生服务行为、改善服务态度、提高服务质量。（省卫生厅牵头负责）
　　九、组织实施

　　（一）落实目标责任。各地深化医改工作领导小组要对照本方案落实责任制，组织机构编制、财政、人力资源社会保障、卫生、物价、食品药品监管等部门，认真查找巩固完善基本药物制度和基层运行新机制过程中存在问题，抓紧制订出台相关配套文件，建立强有力的工作推进机制，提高执行力。
　　（二）加强督导考核。基层医改任务完成情况纳入全省医改工作考核项目进行考核检查，省医改办牵头会同省医改领导小组各成员单位要加强协调配合，定期开展联合督导和专项检查，及时通报工作开展情况，确保各项政策落到实处。各地要将基层医改任务完成情况纳入本级政府目标考核管理。
　　（三）加强宣传培训。着力加强对基层医务人员的培训，加大对基层医改政策、进展成效、典型经验的宣传力度，进一步统一思想，凝聚共识，形成全社会支持、共同参与的良好氛围，夯实基层医改工作基础。