各市、县、自治县人民政府，省政府各部门、各直属机构：

    为进一步贯彻落实省委九届二、三次全会和胡锦涛总书记视察我省的重要讲

话精神，大力推进中心镇发展，加快率先基本实现社会主义现代化进程，　根据

《中共广东省委、广东省人民政府关于加快城乡建设，推进城市化进程的若干意

见》（粤发［２０００］８号）和《中共广东省委、广东省人民政府关于推进小

城镇健康发展的意见》（粤发［２０００］１０号）的要求，现就进一步推进我

省中心镇发展提出如下意见。



    一、抓好规划编制和管理，切实提高中心镇的规划管理水平

    加快编制市、县域城镇体系规划，明确本市、县中心镇的地位、职能、分工

及其与周边小城镇的协调发展关系；特别要解决好中心镇和周边村镇基础设施和

公共设施的共建、共享问题。围绕以集中发展中心镇，扩大规模、增强实力、拓

展空间、优化环境为原则提出城镇行政区划整合的建议方案。

    抓紧做好中心镇总体规划的调整修编工作。对与市、县域城镇体系规划不协

调或与中心镇规模和职能不相称的中心镇总体规划，原则上都应进行修编。如修

编内容与经批准的中心镇土地利用总体规划不符，确需修改中心镇土地利用总体

规划的，报原批准机关批准。中心镇规划应符合《城市用地分类与规划建设用地

标准》和《广东省中心镇规划指引》的要求。中心镇总体规划由县（市、区）人

民政府审查同意后，报地级以上市人民政府审批。在中心镇总体规划中，应有重

点突出、任务明确、可操作性强的消防、环保等专项规划的内容。要同期编制与

国民经济社会发展五年计划相衔接的近期建设规划。按照相对集中、资源优化配

置和保护生态环境的原则，重点规划好工业区、住宅区和农田保护区，工业项目

布点要切实防止“村村点火，处处冒烟”的现象。工业区和住宅区的规划和建设

必须严格按照中心镇总体规划和土地利用总体规划，实行统一规划、统一征地、

统一开发、统一出让、统一管理。

    中心镇规划区内成片开发的片区和主要街道，必须编制详细规划，其深度应

达到修建性详细规划要求。对将来需要改造的旧城区，近期应编制控制性详细规

划，以有效控制其平面布局、建设容量和风貌特色。有条件的中心镇要引入招投

标竞争机制，提高中心镇的规划设计水平和建设品位。

    各级财政要增强对中心镇规划编制工作和有关人员培训的支持力度。省建设

厅要会同省直有关部门每年举办一期中心镇镇长培训班，加强对中心镇镇长及主

管规划建设的副镇长的培训工作。各地级以上市也要举办类似的培训班，加强对

村镇规划建设管理人员的培训。



    二、积极引导村镇二、三产业向中心镇集中，形成集约发展优势

    中心镇产业发展应符合市、县经济社会发展规划和中心镇总体规划。中心镇

经地级以上市人民政府批准设立的工业区可享受县级工业区的各项优惠政策。中

心镇要集中设立工业区，并建设污水集中处理设施。规模较大、经济发展较快的

中心镇可适当增加工业区数量，但必须连片集中布局，不得分散布点。新上项目

原则上均应进入工业区，存量项目逐步转移。市、县人民政府要做好工业区的协

调工作，处理好中心镇与周边小城镇、镇与村之间的利益关系，采取原地纳税、

原地统计产值等办法，鼓励乡镇企业向中心镇集聚。工业区内的用地可以是国有

或集体建设用地。对进入中心镇工业区的企业及进入中心镇的商业企业，镇人民

政府要做好服务工作，取消各种人为限制，营造公平竞争的市场环境，并取消一

切不合理收费，切实减轻企业负担。今后，对村民委员会设立新的工业点原则上

不再审批。严格控制在工业区以外批准新的工业用地和工业增量项目。

    有条件的市、县可建立区域性乡镇企业产权交易市场或股权转让中心，增强

产权的流动性，促进农村工业集中化发展。对总部设在中心镇的规模化、公司化

的农业企业，中心镇兴办的信息化服务等行业，大中城市的工商企业到粤东、粤

西和粤北山区中心镇建立配套生产加工基地，开展产品开发、商业连锁、物资配

送、旧货调剂、农副产品批发等经营活动，享受国家和省制定的有关减免税收的

优惠政策。鼓励农民带资进入小城镇务工经商办企业，对个体工商户劳务收入项

目未达营业税起征点的，不征营业税。加快中心镇民营企业发展，对进入中心镇

新设立的民营有限公司注册资本在５０万元以下的，工商行政管理部门允许其注

册资本分步到位，限期一年内补足；进一步放宽科技型民营企业的登记条件，对

于在中心镇创办民营科技型企业、农产品加工型企业，其非关键条件尚有欠缺但

一年内可以完善的，工商行政管理部门可核发有效期为一年的临时营业执照，并

按正规企业实行预备期管理。



    三、大力拓展中心镇建设资金渠道，加快中心镇的建设步伐

    在财政支持方面，各级人民政府在财力允许的条件下，应通过贴息贷款、转

移支付等形式支持中心镇的道路、供排水、污水及垃圾处理、公共消防设施和装

备、教育文化场所、环境整治、医疗卫生、公共服务等设施建设。积极支持中心

镇向银行申请贷款加快其基础设施建设，加快中心镇二、三产业发展，增强中心

镇经济基础。

    在建设资金方面，给予如下扶持政策：（一）凡在中心镇范围内收取的基础

设施配套费全额返还，用于中心镇建设；（二）在中心镇征收的城市维护建设税

全额返还，用于中心镇基础设施和公共服务设施建设；（三）中心镇在旧城改造

中盘活存量土地的有偿使用收入及对原划拨土地收取的租金，全部留给中心镇，

用于中心镇基础设施、公共服务设施建设和耕地开发；（四）中心镇新增非农业

建设用地的土地有偿使用收入除上缴国家部分外，其余返还中心镇，用于中心镇

耕地开发和基础设施建设；（五）中心镇镇区规划范围内集体非农业建设用地流

转的土地收益，７０％返还农村集体经济组织，３０％留给中心镇，专款用于配

套设施建设；（六）全省中心镇国有土地有偿使用费上缴省、市部分，每年安排

３０％以上用于支持中心镇耕地开发和基础设施建设；（七）从中心镇收取的耕

地开垦费（或恳复金）上缴省、市部分及县留成部分全部由财政返还中心镇使用

；（八）环保部门从中心镇收取的排污费，除上缴国家部分外，应返还给中心镇

按环保资金有关使用规定，全部专项用于中心镇环境污染治理；（九）在中心镇

收取的水资源费，除按国家规定上缴部分外，其余应主要用于中心镇水资源规划、

保护、法规宣传及相关水利设施建设；（十）县城或县级市市区可以收取的费用，

中心镇报经县（市）人民政府同意后，也可按同样的标准和范围收取。上述专项

经费应在次年３月底前落实给中心镇，并在上一级行政主管部门的监督下使用，

不得挪作他用。

    发挥政府投资的杠杆作用，广泛吸纳社会投资。经县以上人民政府批准，中

心镇可将规划区范围内的中近期建设用地一次或分批次转用或征用后作为政府的

土地储备，作为国有资本金投入，组建城镇建设投资公司；或者将国有资本金入

股，吸引社会资金、外资参与组建投资主体多元化的城镇建设投资公司。城镇建

设投资公司在以后的土地拍卖或招标中取得土地收益，应主要用于城镇基础设施

和公共设施的建设。有条件的中心镇可探索以集体土地作价入股的方式，组建股

份制企业，但应取得拥有集体土地的大多数村民同意。具备条件的城镇建设投资

公司及房地产开发企业，可利用增资扩股、股权转让等方式，吸引各种基金，增

强其滚动开发的能力，参与中心镇的开发建设。

    各地、各有关部门在技术改造和创新、结构调整、农业产业化、市场建设的

项目安排和资金扶持等方面，应优先向中心镇倾斜。各有关部门在安排专项资金

时，对中心镇符合专项资金使用范围的项目，应优先考虑，切实提高中心镇的科

技、文化、教育、交通、水利、电力、通信、卫生、环保、消防、市场和安全生

产等建设水平，并辐射和服务周边村镇。高速公路、轨道交通等应对沿线的中心

镇优先考虑设置站点，山区中心镇的公路建设要提高等级，其连接县城的公路应

达到二级以上标准，连接其他镇的公路应达到三级以上标准，消除山区中心镇的

交通“瓶颈”问题。电信、供电、供水部门对中心镇的移动通信、宽带网络、消

防通信、供电线路及设备、供水线路、消防供水等设施建设应与县城同步进行。

每年３月底前，省各有关部门应把上年度支持中心镇发展情况报省建设厅，由省

建设厅汇总后于每年４月上旬上报省人民政府。

    深化建设方式改革，全面推行统一规划、合理布局、综合开发、配套建设，

全省中心镇的镇区建设综合开发率要达到５０％以上。综合开发的重点是基础设

施、市场、工业区和住宅小区建设。对欠发达地区中心镇按照规划建设的居民公

寓式住宅，经县级以上人民政府审批后，可享受国家和省规定的经济适用住房的

土地使用优惠政策。

    继续放宽中心镇基础设施有偿使用和有偿服务范围，逐步理顺价格关系，建

立政府调控价格和市场定价相结合的公用事业价格体系，逐步形成投资、经营、

回收的良性循环发展机制。鼓励以股份制、合资、独资等灵活的形式成立专业公

司，承包以中心镇为中心、涵盖相邻几个小城镇的市政维护、污染治理、环卫清

扫、垃圾收集运输、绿化养护等任务，实现规模效益，降低管理成本，提高小城

镇环境卫生的保洁度，改善小城镇的镇容镇貌。条件成熟的，可推行市政、绿化

养护和环卫作业等公开招投标，引入竞争机制。



    四、对中心镇实行用地倾斜政策，优化土地资源的开发利用

    允许在全县（市）实行耕地占补平衡，中心镇的耕地保护指标可适当低于其

他非中心镇，或通过置换等手段将分散的建设用地指标向中心镇集中。对耕地按

年度占补平衡确有困难的，经济发展较快的中心镇应进行易地开发实现年度占补

平衡或缴交耕地开垦费；经济发展较慢的中心镇，按规定经国土部门批准，允许

延时平衡，但最长不超过本个五年计划。对在中心镇建设总体规划区范围内，建

设用地符合土地利用总体规划的，可分批次供地；对落户在中心镇的大型建设项

目或工业项目，予以优先安排用地指标。大型建设项目和工业项目由地级以上市

人民政府核定。用地指标可由省、市优先调拨用地指标单独安排或提前调用中心

镇５年用地指标。中心镇建设应贯彻合理、节约、高效利用土地的原则，并积极

消化存量土地和闲置土地。经济发展和基础设施建设确需外延扩展用地，按规定

经国土部门同意后，中心镇可按照土地利用规划，征用一定数量的启动用地用于

城镇建设，５年内以“退宅还田”、“退厂房还田”和复垦开发新增耕地、土地

整理等方式予以抵补。根据省建设厅会同省计委、省国土资源厅核定的规模，省

国土资源厅每年安排一定数量的用地指标，用于中心镇发展建设用地需要。中心

镇用地年度计划指标由省国土资源厅会省计委、省建设厅后单列专项下达，各市、

县、镇不得挪作中心镇以外的非农建设，一经发现予以取消指标。

    要通过挖潜，改造旧城，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废

弃地，做到集中用地和集约用地。土地整理新增耕地的６０％可作为城镇建设用

地的折抵指标，不占当地非农建设用地指标。中心镇所属村庄进行旧村改造腾出

的土地，原则上要退宅还田，新增耕地可置换成中心镇建设用地指标。中心镇进

行旧城改造所腾出的土地，可安排建设项目用地，也可作为土地置换的周转用地。

中心镇建设用地中的集体土地在不改变土地用途的前提下，允许土地使用权在本

城镇集体经济组织内流转，保持集体土地的性质不变；在取得农村集体经济组织

同意的前提下，也可直接转为国有土地。

    中心镇人民政府有权按规划对总体规划和新居民点规划范围内的土地使用进

行调整。停止划地给私人建设单家独院式住宅。允许农民在中心镇规划区内，按

镇区规划统一规划建设公寓式农民新村，经过将原宅基地整理成耕地，并报县以

上人民政府国土部门调查核实和批准后，实行所占土地与退出的原宅基地整理后

增加的耕地进行置换的政策，其建设用地不占年度建设用地指标，国土部门应依

法为退出原有宅基地并进镇规划区内按规划建房的农民落实非农用地指标，不得

收取任何费用。工业区、住宅区和公用设施的建设用地，经批准可有偿使用农民

集体所有的土地。在中心镇工业区内，允许以集体土地使用权投资入股兴办企业。



    五、深化户籍制度改革，逐步消除城乡二元管理体制

    深化户籍制度改革，在中心镇逐步取消本镇农民进镇门槛，按照实际居住地

登记户口的原则，实行城乡户口登记管理一体化。凡在中心镇有固定住所和相对

稳定生活来源的本镇农民及随其居住的直系亲属，均可准予落户，且不得对其收

取城镇增容费或其他类似费用。在农村有承包地的，在原定的承包期限内允许继

续保留承包地经营权或依法进行转让。鼓励进入中心镇落户的农民归还其自留地

和承包地的使用权，由集体经济组织调整给他人使用，并对归还者进行适当的经

济补偿。在农民原宅基地退还集体经济组织并实施复垦的前提下，可对农民进入

中心镇购房建房给予适当的经济补偿，降低农民进中心镇购房建房的成本。农民

转为城镇居民户口后，应执行城市计划生育政策。上述具体办法由地级以上市人

民政府制定。

    中心镇的企事业单位引进大专以上学历人才和本地紧缺、急需的中高级技工

的，应无条件为这些人员及其直系亲属办理落户手续。对国内大企业的管理总部、

研发机构或生产基地迁至中心镇的，其专业技术人员、管理骨干及其未成年子女，

以及村办企业迁移到中心镇工业区的管理人员及其未成年子女，均可准予落户。

对上述落户人员，均不得收取城镇增容费或其他类似费用。各地要为在中心镇就

业的大专以上学历的毕业生提供档案、户口管理等便利的服务。

    与户籍制度改革相配套，加快住房、就业、社会保障、教育、最低生活保障

线、征兵和退伍转业、优抚安置等制度改革，以解决进城农民和外来人口的实际

问题。对已在中心镇落户的，政府及有关部门对其应一视同仁，不得收取任何额

外费用。对已实现就业的，在住房货币分配、社会福利和社会保障等方面也应同

等对待。在上述方面如受到不平等对待，居民可向县（市、区）有关部门投诉。

有关部门在接到投诉后３０日内必须作出书面处理意见，并报上一级主管部门备

案。

    做好农村养老保险和城镇企业养老保险的衔接。原参加农村养老保险的人员，

转为城镇居民后，其原有养老保险关系仍保留；在城镇就业或从事私营、个体经

济活动的，参加城镇企业养老保险。达到退休年龄时，按规定享受相应的养老保

险待遇。

    鼓励中心镇对城镇建成区和近五年规划建设区内的村庄探索从城乡二元结构

向城镇一元结构转变。在不违反农村土地集体所有、家庭承包经营政策和《土地

管理法》的前提下，从土地管理、规划建设管理、行政与社区管理、户籍管理、

经济管理、社会劳动保障等多方面进行配套改革。按规划集中进行新村建设和旧

村改造，实现城镇郊区和“城中村”在景观和物质环境与城镇相协调，并对城镇

郊区和“城中村”进行产业结构、生产方式、经济组织、社区组织等方面的改革，

使其经济和社会发展成为城镇经济、社会整体的有机组成部分。在具备解决村民

的现实利益和出路的条件时，城镇郊区和“城中村”的村民委员会在保持集体经

济组织股份制的前提下，整个建制转为城镇居民委员会，原村民成建制地转为城

镇居民，原集体土地转为国有土地。



    六、建立适应中心镇发展需要的管理体制

    按照分税制的要求建立和完善镇一级财政管理体制，建立完善统一的预决算

制度。具备条件的中心镇，应按照有关法律的要求，设立独立的一级财税机构和

镇级金库，做到“一级政府，一级财政”。根据财权与事权相统一和调动县（市）、

镇两个积极性的原则，明确中心镇政府的事权和财权，合理划分收支范围，逐步

建立稳定、规范、有利于中心镇长远发展的分税制财政体制。中心镇在实行分税

制财政体制之前，其地方财政超收部分的全部或大部分留于镇级财政。

    中心镇要适应市场经济要求，切实转变职能，强化镇政府引导、服务和协调

功能，把镇政府职能逐步转移到公共行政管理和发展公益事业上来，加强基础设

施和公共服务设施建设，努力改善投资环境和社会环境，发挥中心城镇的综合功

能及辐射作用。　要逐步完善镇政府的经济和社会管理职能，　除继续落实粤发

［２０００］１０号文提出的各项管理权和审批权外，其他职能部门在依据国家

有关法律法规规定的前提下，也应适当下放审批权到中心镇。在省规定的机构编

制限额内，经济发展较快的中心镇可根据实际情况合理确定机构设置和人员配备。

有条件的部门可在中心镇设立派出机构，镇政府要给予积极支持。设立派出机构

以有利于加强执法，有利于促进中心镇发展和做好服务，提高工作效率和发挥中

心镇的辐射带动作用为原则。

    加快中心镇的发展，走中国特色城市化发展道路，是我省增创新优势，全面

建设小康社会，率先基本实现社会主义现代化的迫切需要和重要任务。各级政府

要高度重视，把加快中心镇发展作为加速农村工业化、农业产业化和城镇化的战

略措施，列入重要议事日程，切实抓紧抓好抓出成效；省直各有关部门要充分认

识加快中心镇建设的重大意义，进一步解放思想，为加快中心镇的发展积极创造

条件。

    　　　　　　　　　　　　　　　　

    

    　　　　　　　　　　　　　　   　　　　　　　广东省人民政府

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○三年七月九日