广东省环境保护厅

粤环函〔2017〕406号（B）

广东省环境保护厅关于广东省十二届人大四次会议闭字（2016）第6018号代表建议答复的函

张燕代表：

您在省十二届人大四次会议闭会期间提出的闭字（2016）第6018号《关于加大建设项目夜间施工噪音扰民的处罚力度的建议》收悉。经综合省财政厅、省住房城乡建设厅意见及与您进行沟通的情况，现答复如下：

一、地方立法先行，加大建筑施工噪声污染违法行为处罚力度

我省一直高度重视噪声环境污染防治的地方立法工作。1997年12月1日广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过了《广东省实施〈中华人民共和国环境噪声污染防治法〉实施办法》（以下简称《办法》），并分别在2004年和2010年进行了两次修正。

《办法》对建筑施工噪声的污染防治作出了若干规定，并对建筑工地夜间（北京时间22时至翌晨6时）施工的作业时间进行了明确规定，其中第二十条规定：“在城市噪声敏感建筑物集中区域内，除抢修和抢险作业外，禁止夜间进行环境噪声污染的建筑施工作业。因浇灌混凝土不宜留施工缝的作业和为保证工程质量需要的冲孔、钻孔桩成型及其他特殊情况，确需在夜间连续施工作业的，须有建设行政主管部门出具的证明、经建筑施工作业所在地的环境保护行政主管部门批准，并公告附近居民。临近中小学校的建设施工，施工单位应采取隔离措施，降低噪声污染。”同时，针对《中华人民共和国环境噪声污染防治法》对有关建筑施工噪声污染的违法行为只规定了处罚种类，没有规定罚款额度的情况，《办法》在法律责任方面，明确规定了具体罚款数额，其中对于违反《办法》第二十条规定拒不执行环境保护行政主管部门限制施工作业时间的，《办法》第三十二条第（八）项规定：“县级以上环境保护行政主管部门可以处3000元以上1万元以下罚款。”《办法》的颁布实施对建筑施工噪声污染防治起到了积极作用。

此外，拥有立法权多年的广州、深圳、汕头等市也根据本地区的实际情况，分别制定颁布了具有地方特色的噪声污染防治方面的地方性法规。《深圳经济特区环境噪声污染防治条例》在第四章专门针对建筑施工噪声污染作了规定，其中第二十九条规定了除四种特殊情形外，在城市建成区内，禁止在中午或者夜间进行产生环境噪声的建筑施工作业。同时该条例充分发挥特区法规可以对上位法作出变通规定的优势，突破《办法》的限定，对违反规定在中午或者夜间进行产生环境噪声的建筑施工作业的，第七十八条明确规定由环保部门责令改正并处三万元罚款，同时还规定一年内有同一违法行为三次以上的，自第三次起每次处五万元罚款。该特区法规加大了对建筑施工噪声违法行为的打击力度。《广州市环境噪声污染防治规定》在第三章专门对建筑施工噪声污染作了规定，对于超出规定的时间或者未经批准夜间施工、作业的单位，该法规第三十八条明确规定由城市管理综合执法机构责令改正并处以三千元以上一万元以下罚款。《汕头市环境噪声污染防治条例》在第四章专门针对建筑施工噪声污染作了规定，并在第七章规定了相应的法律责任。

根据2015年修正的《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款的规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。广东省人大常委会2015年分批授权佛山等地级市的人民代表大会及其常委会行使立法权。在环境保护地方立法领域，鉴于辖区内大气环境污染防治工作的迫切需要，佛山市率先制定了《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》。

二、集中行政处罚权，深入推进城市管理和综合执法体制改革

随着我国城镇化快速发展，城市规模不断扩大，保障城市健康运行，保证人们有良好生活环境的任务日益繁重。为了解决城市管理执法工作存在的管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题，国家印发了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号，以下简称《指导意见》）。根据该《指导意见》，广东省委、省政府印发了《中共广东省委 广东省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（粤发〔2016〕24号，以下简称《实施意见》），明确指出重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法，并要求到2017年底，环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权，由城市管理和综合执法部门实施，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。

为贯彻落实《指导意见》和《实施意见》，省住房城乡建设厅印发了《深入推进城市管理和综合执法体制改革近期工作方案》（粤建执〔2016〕249号），明确要求近期要完成设置省城市管理和综合执法机构；积极推进市、县城市管理和综合执法机构的综合设置；加快推进立法和规范性文件的制定工作；加强城市管理和综合执法工作经费保障。目前，我省已开始全面清理现行法规、规章、规范性文件与推进城市管理和综合执法体制改革不相适应的内容,并开展我省城市管理和综合执法领域地方性法规的立法工作，《广东省城市管理综合执法条例》目前正在征求意见阶段，该条例的出台将解决在噪声环境污染防治中涉及主管部门众多、执法依据分散、缺乏行之有效的执法手段和措施等问题。该条例草案的第十三条第（七）、（八）、（九）项明确规定，由城市管理和综合执法部门依据环境保护管理方面法律、法规、规章的规定，对“在城市噪声敏感建筑物集中区域内，除抢修和抢险作业外，在夜间进行环境噪声污染的建筑施工作业的”、“因浇灌混凝土不宜留施工缝的作业和为保证工程质量需要的冲孔、钻孔桩成型及其他特殊情况，未经建设行政主管部门出具证明、经建筑施工作业所在地环境保护行政主管部门批准，夜间连续施工作业的”和“在城市市区内建筑施工使用蒸汽桩机、锤击桩机的或者受地质、地形等条件限制确需使用，但未经建筑施工作业所在地环境保护行政主管部门批准，其作业时间超出规定时间的”等违法行为行使行政处罚权和有关的行政强制措施。

三、关于建立建筑施工违法企业黑名单问题

为贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府工作部署，加快推进我省社会信用体系建设，省政府于2014年7月30日印发实施《广东省社会信用体系建设规划（2014—2020年）》（粤府〔2014〕45号）。该规划的“第四章　商务诚信建设”中明确提出：“商务诚信建设是社会信用体系建设的重点。进一步加强行业诚信管理，建立企业信用档案，实施分类监管，强化守信自律，深入推进商务诚信建设。到2020年，实现企业信用档案全覆盖，商务诚信建设达到国际先进水平，为率先建立与经济国际化相适应的市场管理体制和运行机制提供有力支撑。”“第八章　信用信息系统建设”规定：“要充分利用现代信息技术，按照统一的信用信息标准和技术规范，强化对社会成员信用信息的记录、整合、共享和交换，为信用信息的应用提供载体和平台。到2015年，建成省、市两级联通的公共信用信息管理系统；到2020年，建成覆盖所有社会成员的公共信用信息数据库。”该规划第四章的“第七节　工程建设领域诚信建设”中规定：“加快工程建设领域诚信制度建设，制定市场主体和从业人员信用标准，建立健全不良行为记录公示制度、市场准入退出制度、失信责任追溯制度等。……建立健全工程建设市场和施工现场联动监管机制，加大对企业及其从业人员在招投标、工程造价、质量管理、施工安全和工资支付等方面违法失信行为的惩戒力度，及时曝光严重失信行为”。

根据《广东省公共信用信息资源目录（2014）》，环境保护领域的行政处罚信息已经被纳入该目录内容，实行公共信用信息资源的交换与共享。

佛山市在社会信用体系建设过程中，创新机制，对建筑行业实行诚信管理，经佛山市法制办规范性文件审查后，于2014年9月2日以佛建管〔2014〕116号文印发实施《佛山市住房和城乡建设管理局建筑行业实行诚信管理办法》。根据该规范性文件的规定，凡在佛山市纳入诚信管理范围的建筑行业企业（包括建筑施工企业），应申领《诚信手册》。企业在参加工程招投标时，招标人或者招投标管理机构应通过诚信管理系统查验企业基本信息及诚信记录。依法直接发包的工程，发包人应通过诚信管理系统查验有关信息。各级建设行政主管部门通过日常监督检查、动态核查、专项检查、群众投诉举报等途径，按照各类企业不良行为扣分标准进行扣分。总得分在60分以下，评定为诚信D级企业，表示诚信度较差。该文件所附的《附件6-4：建筑施工、园林绿化、设计施工一体化企业不良行为扣分标准》的第39项扣分标准为：“未经批准在城市噪声敏感建筑物集中区域内夜间连续施工作业，经城管和环保部门核查存在噪声扰民情况的”，每次扣分为5分。佛山市住房和城乡建设管理领域的上述社会信用管理措施，对约束建筑施工企业违法夜间施工扰民行为具有一定的效果。

四、关于噪声污染防治专项经费与罚款的使用等问题

根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条的规定，罚款必须全部上缴国库。根据财政部印发的《政府非税收入管理办法》（财税〔2016〕33号）第三条的规定，罚款属于非税收入。该办法第三十二条明确规定了要根据非税收入的不同性质，分别纳入一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算管理。根据《办法》第三条第二款规定，各市、县人民政府要划出专项经费用于建设城市环境噪声达标区和噪声污染防治示范工程。

《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条明确规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”因此，受到建筑施工噪声污染损害的居民可以依法通过民事诉讼等方式要求建筑施工单位承担侵权赔偿责任。该法第十五条规定的承担侵权责任的方式包括赔偿损失等方式。

五、下一步工作计划

一是积极推动环境噪声污染防治法律法规修订工作。环境保护部印发的《“十三五”环境政策法规建设规划纲要》已经将《中华人民共和国环境噪声污染防治法》修订工作列入“十三五”环保法律法规建设主要任务。鉴于《办法》是我省对国家法律的实施办法，因此，在《中华人民共和国环境噪声污染防治法》未修订实施前，我省尚不宜启动《办法》的修订。我厅将会同省直有关部门积极配合国家修订《中华人民共和国环境噪声污染防治法》，力争在国家立法层面加大对建筑施工噪声污染违法行为的打击力度，如提高罚款上限、实行按日连续处罚、责令停止施工、设定行政强制措施等。在《中华人民共和国环境噪声污染防治法》修订施行后，我们将积极配合省人大常委会开展《办法》的修订工作，进一步加大对建筑施工噪声污染违法行为的打击力度。

二是加快《广东省城市管理综合执法条例》立法工作进程。抓紧制订出台《广东省城市管理综合执法条例》，依法解决在环境噪声污染防治工作中多部门交叉执法的问题，强化对建筑施工噪声污染违法行为的监管，切实维护人民群众合法权益。

三是深入推进我省城市管理和综合执法体制改革工作。根据《深入推进城市管理和综合执法体制改革近期工作方案》的规定，我省在完成省城市管理和综合执法机构设置后，将积极推进市县城市管理和综合执法机构设置。省住房城乡建设厅和省法制办将全面清理我省现行地方性法规、规章、规范性文件中与推进城市管理和综合执法体制改革不相适应的内容，按程序提请修订或者废止。此外，各地级以上市还可以根据地方实际，启动城市管理和综合执法领域的地方立法工作。

专此答复，诚挚感谢您对我省环境保护工作的关心和支持！

广东省环境保护厅

2017年3月30日

 （联系人及电话：邹 宇 87531827）

公开方式：主动公开

  抄送：省人大常委会选联工委、省府办公厅、省财政厅、省住房城乡建设厅。