关于广东省政协十一届三次会议第20150532号提案的办理情况
 
    刘惠茹委员在政协广东省委员会十一届三次会议提出了第20150532号提案《关于尽快建立健全耕地监测监控体制机制的提案》。我厅经深入调研并与委员沟通，会省财政厅、国土资源厅、环境保护厅，认真办理答复。主要情况如下：
 　为促进耕地资源永续利用，确保2020年实现国家粮食供给安全、农产品质量安全和农业环境生态安全，我省高度重视耕地质量保护工作，将耕地地力建设、生态环境建设、农田基础设施建设并列为耕地质量保护工作的重要内容来抓，加强对耕地的养护利用、监测评价和监督管理。有关情况如下：
 　 一、基本工作情况
 　（一）加快培肥地力技术推广应用，切实提高耕地基础地力。近几年，我省积极发挥国家耕地质量保护与提升项目引导作用，采取积极推动农民实行农作物秸秆还田、恢复发展冬季专用绿肥种植、探索推广畜禽粪便和有机废弃物无害化综合利用等技术模式，不断扩大培肥地力技术推广应用的范围和规模。2014年，利用腐熟剂实现稻秸腐熟还田350万亩，种植紫云英、油菜、苕子等专用绿肥30万亩。同时，我省通过加强耕地地力监测，抓好省级耕地地力汇总评价，建立省级耕地质量管理信息系统，推进了耕地质量大数据库建设。培肥地力技术的推广应用，可提高耕地基础地力对我省粮食产量的贡献率。
 　（二）加强测土配方施肥技术指导，切实减少农业面源污染。近几年，我省推进了测土配方施肥行动，加大了蔬菜、果树、茶叶等园艺或特色作物测土配方施肥应用力度。2014年，全省实施测土配方施肥面积约稳定在4840万亩左右，平均每亩减少不合理施肥约2.28公斤。同时，结合广东农业面源污染治理项目的实施，我省深入推进了江门、惠州两市测土配方施肥技术的推广应用。测土配方施肥技术的推广应用，将有效地缓解我省因过量使用化肥所导致的农业面源污染。
 　（三）加大耕地重金属污染防治力度，切实保障产地环境安全。近10年前，我省国土资源部门、环境保护部门、农业部门结合农业地质与生态地球化学调查、典型区域土壤环境质量状况探查、耕地地力调查与质量评价，在部分地市开展了土壤重金属污染抽查工作。从抽查结果看，我省部分农田土壤存在重金属污染，但由于抽查采样密度小，难以全面评价耕地重金属污染现状。2012-2015年，根据农业部、财政部联合下达的“农产品产地土壤重金属污染防治”任务，我省全面启动了农产品产地土壤重金属污染普查与修复示范。中央专项资金和省级财政配套资金共投入约6670万元，用于实施我省农产品产地土壤重金属污染防治项目。专项资金和配套资金的落实为全省农产品产地土壤重金属污染防治的顺利开展提供了资金保证。我省共在工矿企业周边农区、污水灌区、大中城市郊区等三类重点区域和一般农区采集农产品产地土壤样品56000多个，目前普查工作已基本完成；我省还在粤北建立了1个面积3000亩的农产品产地重金属污染修复示范区，组织专业技术团队实施了水稻田重金属钝化/阻隔和田间水分管理联合修复试验、重金属低积累水稻品种筛选试验、杨桃树去除农田重金属污染的生物修复试验、砂糖桔果园重金属钝化/阻隔试验等项目，修复示范试点工作将于2015年底之前完成。农产品产地土壤重金属污染普查与修复示范，可为今后完善我省农产品产地土壤环境质量档案，建立农产品产地分级管理制度提供技术指导，同时也为在珠江三角洲地区和粤东西北地区全面开展耕地重金属污染治理示范工程建设提供关键数据和积累丰富经验。
 　（四）推进高标准基本农田建设，切实改善农业生产条件。为加快农村土地整理复垦，着力加强耕地质量建设，夯实农业现代化基础，按照党中央、国务院的决策部署，我省正在加快推进高标准基本农田建设。“十二五”期间，我省将按国家下达的任务要求，建设1510万亩高标准基本农田。通过高标准基本农田建设，优化土地利用结构，完善田间基础设施，改善提高机械化水平和综合生产能力，从而为保障我省粮食供给安全奠定基础。
 　（五）实施农田保护经济激励政策，切实提高耕地保护积极性。为充分调动农村集体经济组织和国有农场保护耕地和基本农田的积极性，我省出台了《关于建立基本农田保护经济补偿制度的意见》，自2012年起，明确对承担基本农田保护任务的农村集体经济组织、国有农场等单位给予财政补贴。在实施经济补偿过程中，实行保护责任与保护补贴挂钩，明确除自然灾害等不可抗力的原因外，基本农田抛荒、荒芜或闲置超过6个月的取消当年补贴。
 　　二、下一步工作和努力方向
 　（一）加强耕地地力监测网络体系建设。根据不同区域、作物布局和耕地类型，在原来耕地地力长期定位监测点的基础上，进一步完善监测网络，充实监测内容，加强监测数据成果应用，建立耕地质量监测情况定期发布制度。建设耕地质量大数据平台，收集整理土壤墒情、土壤肥力、肥料效率、水分利用等基础数据，为政府制定耕地质量建设工作和培肥地力提供依据。
 　（二）开展化肥使用量零增长行动。深入推进测土配方施肥技术，积极做好采土测试、田间试验等基础工作，开展配方肥补贴试点示范，扩大测土配方施肥专业化服务规模，因地制宜开展统测、统配、统供、统施等“四统一”专业化服务。通过开展不同作物配方肥示范展示，加快测土配方施肥信息化应用，推动全省项目县普及触摸屏和手机信息服务，以现代化信息手段全面提升我省主要农作物科学施肥水平。
 　（三）建立农产品产地环境重金属污染监测预警机制。要从源头上消除农产品质量安全隐患，就必须加强对产地环境的监测，及时发现环境污染问题。这就需要我省尽快建立农产品产地环境重金属污染监测预警体系，实现土壤重金属污染预测及防止农产品污染。为此，我省将在农产品产地重金属污染普查的基础上，设置土壤国控监测点、省控监测点、市控监测点及县控监测点，全面启动农产品产地例行监测，在加大对农业环境保护监测站点投入力度的基础上，全力开展农产品产地土壤重金属污染加密监测、农产品产地土壤重金属污染预警监测及产地农产品重金属污染风险监测，进一步提升农产品产地环境重金属污染监测能力，及时准确掌握全省农产品产地环境重金属污染变化动态。同时，建立农产品产地环境重金属污染监测预警系统，为产地环境质量保护研究、空间决策分析提供支持。
 　（四）建立农产品产地土壤重金属污染治理修复示范体系。在我省珠江三角洲地区和粤东西北地区建成4个重金属污染治理修复示范区，研究农产品产地土壤重金属污染快速检测、修复、治理等关键技术，示范区面积达100000亩。对我省工矿企业周边、污水灌区、大中城市郊区三类重点区域和一般农区，建立严格的农产品产地安全保护和污染修复制度，加强产地污染防控和污染区修复，控制城市和工业“三废”污染源，切断污染物进入农业生产环节的链条，切实保障农产品质量安全和农业环境生态安全。
 　（五）健全耕地质量保护法律法规宣传教育制度。以“6.25”全国土地日为契机，充分利用我省广播、电视、网站、报纸等各种新闻媒体，开展《环境保护法》、《土地管理法》、《耕地质量保护条例》、《基本农田保护条例》、《广东省农业环境保护条例》等法律法规和有关政策的宣传教育活动，让全社会充分认识到保护耕地是实现粮食供给安全、农产品质量安全和农业环境生态安全的重中之重，具有极端重要性。
 

 
                                   广东省农业厅
                                  2015年6月19日

政协广东省委员会十一届三次会议第20150532号提案

案       题：     关于尽快建立健全耕地监测监控体制机制的提案

主办单位：    广东省农业厅

会办单位：    省环境保护厅，省财政厅,省国土资源厅

主  题  词：      

提案形式：  

注       明：     ( )

第一提案人    联系地址       联系电话      

刘惠茹   

内    容：

  尽快建立健全耕地监测监控体制机制，

   切实保护耕地和保障农产品质量安全

   2014年4月17日，环境保护部和国土资源部首次公布了全国土壤污染状况调查结果：全国土壤总的点位超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率为19.4%，南方污染重于北方。2013年，广东省率先公开了全省土壤污染信息。土壤环境状况总体不容乐观，耕地土壤环境质量堪忧。而土壤污染具有累积性，污染物容易在土壤中不断累积，且重金属难以降解，其对土壤的污染基本上是一个不可完全逆转的过程。土壤污染首先影响农产品的产量和品质，会影响作物生长，造成减产；农作物可能会吸收和富集某种污染物，影响农产品质量，给农业生产带来巨大的经济损失，土壤污染的背后，是粮食安全问题，长期食用受污染的农产品可能严重危害身体健康。

   广东现有3000万亩耕地是全省人民生产、生活的重要载体、物质资料与生态屏障。调查显示，我省土壤污染呈现“复合型”和“混合型”的污染特征。污染土壤的重金属主要有镉，还有汞、砷、铜、铅和一些有机污染物。“镉”的生物毒性显著，会给人体带来高血压、心脑血管疾病、肾功能失调等一系列问题。尤其值得注意的是像一些以前很少涉及的有毒有机污染物如有机氯农药，多环芳烃、多氯联苯和环境激素类污染物也普遍在土壤、农产品、底泥和灌溉水中检出，严重威胁人们的身体健康，且极有可能呈进一步恶化的态势，形势不容乐观。

   按照国家的统一部署，我省积极开展土壤重金属污染防治工作，2012年制定了《广东省全国农产品产地土壤重金属污染防治实施方案》，各地级市也明确要重点开展农产品产地土壤重金属污染防治普查与分级管理、预警监测、治理修复技术示范等工作。据了解，目前很多地级市虽然已经设立了省级地力监测点，但地力监测点的监测只进行常规项目的养分含量检测，没有检测重金属及其他项目内容，所以土壤重金属污染及其他污染情况尚不清楚。如惠州市计划设立500个土壤重金属污染预警监测点，截至目前，只是完成了土壤样品的采集和送检工作，普查点检测数据仍然未出，全市农产品产地土壤污染的主要类型和区域尚不清楚。

   一、土壤污染防控治理工作存在的问题

   1、相关法律法规不健全，体制机制不完善。目前，我国尚未制定专门的《土壤污染防治法》，只在现有的多部法律法规中提及土壤污染防治问题，无论在立法方面，还是在执法方面，都存在许多缺陷，缺乏专业、系统的土壤污染防治法律；法律规范之间缺乏协调；监督管理体制不合理；缺乏可操作性，执行效果欠佳，远达不到安全、有效防治土壤污染的目的。根据《全国农产品产地土壤重金属污染防治实施方案》要求，要重点开展农产品产地土壤重金属污染防治普查与分级管理、预警监测、治理修复技术示范等工作，但现阶段我省重金属污染情况仍处在普查起步阶段，工作体制机制还不完善。

   2、土壤耕地保护意识不强，重视程度不足。通常，土壤污染被称作“看不见的污染”，其他污染形式可以通过污水横流、黑烟滚滚、臭气熏天等外在表现形式向人们敲响警钟，而土壤污染却因很难发现而往往容易被人忽视。相当一部分人根本认识不到土壤污染不但会影响作物生长，造成减产，还会影响农产品质量，带来严重食品安全问题，同时威胁生态环境安全，根本认识不到土壤污染危害的严重性和长期性；还有一部分人错误地认为现在大气和水环境还未治理好，根本顾不了土壤环境，只想着等以后经济发展了再慢慢治理，殊不知土壤污染特别是重金属污染基本上是不可完全逆转的过程。

   3、土壤污染防控治理的经费投入不足。要完成农产品产地土壤重金属污染防治普查与分级管理、预警监测、治理修复技术示范等工作，需要大量经费，而目前省、市在土壤污染防控治理方面的财政投入明显不足。如惠州市2012年投入的专项经费只有29万元，2013年市财政安排了50万元的专项工作经费和90万元的开展预警监测点工作经费，只用于补助样品采集处理。各县区财政没有安排相应的采集处理补助经费，普查和防控工作难以开展。

   4、土壤污染防控技术基础薄弱、技术人员不足。目前从国家到省、市各级对土壤环境保护的相关标准体系还很不健全，也缺乏污染环境修复以及环境风险评估等技术规范和管理制度，使土壤环境保护工作缺乏依据；同时，科研机构现有的污染修复技术大多还处于试验阶段，适宜的技术研发和筛选以及大范围示范推广等科技支撑体系不足，这些都妨碍了地方推进相关工作。市、县、镇三级的土壤污染防控技术队伍建设刚刚起步，人员不足、基础薄弱，工作开展难度大。

   二、加强土壤污染防控治理工作的建议

   新的《环境保护法》于2015年1月1日施行，党的十八届四中全会报告明确指出：用严格的法律制度保护生态环境，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。根据国务院部署，环境保护部正在会同有关部门抓紧编制土壤污染防治行动计划。各级政府应该本着对人民生命健康和民族生存负责的态度，高度重视土壤污染的问题，切实把防治耕地污染，保护农产品质量安全当作刻不容缓的任务，提上重要议事日程。我们建议：

    1、开展土壤耕地污染普查、建立土壤污染预警机制。从加快生态文明制度建设的高度认识重视土壤污染的防治工作，加强组织领导，开展土壤特别是耕地污染普查、建立土壤重金属等环境指标信息档案，在土壤污染的重点区域设置预警监测点，完善耕地质量长期定位监测基础设施。加强监测能力建设，配备必要的监测设备，建立土壤重金属检测室。建立重点区域和一般农区的农地土壤质量动态监测体系，建立相关工作机制，对土壤实行动态监测，对农地土壤污染情况及发展趋势、农地土壤地力质量变化情况进行及时监控，建立农地土壤污染预警机制。

    2、强化土壤环境监管职能，确保农产品质量安全。一是建立土壤污染责任终身追究机制；二是大力推进清洁生产工艺，加强对涉重金属企业废水、废气、废渣等处理情况的监督检查；三是大力推广绿色防控技术，引导农民合理采取有效防治措施，严控高毒、高残留农药的使用；四是强化肥料质量监控，大力推进测土配方施肥技术的应用，有效指导农民合理施肥及肥料减量施用；五是推广可降解地膜或可回收地膜，严格管控农业生产过程的农业投入品乱用、滥用问题,规范危险废物的收集、贮存、转移、运输和处理处置活动，以防止造成新的土壤污染。  

    3、加强专业技术队伍能力建设，强化科技支撑。依据《广东省全国农产品产地土壤重金属污染防治实施方案》，进一步整合环保和农业部门监测机构的力量，整合各市农业环境和农产品质量检测检验机构，有计划地对耕地环境质量、农业投入质量和产品质量进行监测和评价；与科研院所和高等院校进行技术合作，开展土壤污染治理技术攻关；聘请土壤重金属污染防控治理方面相关专业技术人员，组成各市农产品产地土壤重金属防控治理专家组，指导各县区农产品产地土壤重金属污染防治的技术工作，加强耕地质量监测监控能力建设。

   4、加大财政投入和生态补偿力度，转变农业生产方式。各级财政要加大投入，作为耕地质量提升与监控工程专项资金，主要用于调查耕地质量状况，完善耕地土壤监测点、监测设备设施、生态健康农产品生产示范区建设的投入。同时要通过绿色农业补贴和生态补偿引导农民转变现有农业生产方式，借鉴省内外实施耕地保护补偿制度的经验，在全省范围内全面建立耕地保护经济补偿制度，实行激励性财政政策，建立基本农田保护利益调节机制，充分调动基层政府和农民保护耕地的积极性。采取多种形式开展保护耕地环境和农产品质量安全宣传，提高社会公众对耕地污染危害的长期性、严重性的认识，提高耕地环境保护意识和农产品质量安全意识。

    5、贯彻实施新《环保法》，建立政府和社会共治的二元治理机制。土壤污染治理将会是一场耗时更久，耗资更大的攻坚战，应尽快建立耕地质量监测监控体制机制，对土壤污染监管的主体、土壤污染修复与整治的经费来源等进行明确界定，以落实土壤污染的监督管理主体和修复责任。建立土壤污染责任终身追究机制，增收环境污染税，加大赔偿和处罚力度，提高违法成本；同时要严格执法，对于执法不严的政府部门严格追究行政和法律责任。建立政府主导，企业负责，受害人追究，社会监督，保险参与的二元污染治理机制，切实保护耕地环境和保障农产品质量安全。

办    法：

  新的《环境保护法》于2015年1月1日施行，党的十八届四中全会报告明确指出：用严格的法律制度保护生态环境，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。根据国务院部署，环境保护部正在会同有关部门抓紧编制土壤污染防治行动计划。各级政府应该本着对人民生命健康和民族生存负责的态度，高度重视土壤污染的问题，切实把防治耕地污染，保护农产品质量安全当作刻不容缓的任务，提上重要议事日程。我们建议：

    1、开展土壤耕地污染普查、建立土壤污染预警机制。从加快生态文明制度建设的高度认识重视土壤污染的防治工作，加强组织领导，开展土壤特别是耕地污染普查、建立土壤重金属等环境指标信息档案，在土壤污染的重点区域设置预警监测点，完善耕地质量长期定位监测基础设施。加强监测能力建设，配备必要的监测设备，建立土壤重金属检测室。建立重点区域和一般农区的农地土壤质量动态监测体系，建立相关工作机制，对土壤实行动态监测，对农地土壤污染情况及发展趋势、农地土壤地力质量变化情况进行及时监控，建立农地土壤污染预警机制。

    2、强化土壤环境监管职能，确保农产品质量安全。一是建立土壤污染责任终身追究机制；二是大力推进清洁生产工艺，加强对涉重金属企业废水、废气、废渣等处理情况的监督检查；三是大力推广绿色防控技术，引导农民合理采取有效防治措施，严控高毒、高残留农药的使用；四是强化肥料质量监控，大力推进测土配方施肥技术的应用，有效指导农民合理施肥及肥料减量施用；五是推广可降解地膜或可回收地膜，严格管控农业生产过程的农业投入品乱用、滥用问题,规范危险废物的收集、贮存、转移、运输和处理处置活动，以防止造成新的土壤污染。  

    3、加强专业技术队伍能力建设，强化科技支撑。依据《广东省全国农产品产地土壤重金属污染防治实施方案》，进一步整合环保和农业部门监测机构的力量，整合各市农业环境和农产品质量检测检验机构，有计划地对耕地环境质量、农业投入质量和产品质量进行监测和评价；与科研院所和高等院校进行技术合作，开展土壤污染治理技术攻关；聘请土壤重金属污染防控治理方面相关专业技术人员，组成各市农产品产地土壤重金属防控治理专家组，指导各县区农产品产地土壤重金属污染防治的技术工作，加强耕地质量监测监控能力建设。

   4、加大财政投入和生态补偿力度，转变农业生产方式。各级财政要加大投入，作为耕地质量提升与监控工程专项资金，主要用于调查耕地质量状况，完善耕地土壤监测点、监测设备设施、生态健康农产品生产示范区建设的投入。同时要通过绿色农业补贴和生态补偿引导农民转变现有农业生产方式，借鉴省内外实施耕地保护补偿制度的经验，在全省范围内全面建立耕地保护经济补偿制度，实行激励性财政政策，建立基本农田保护利益调节机制，充分调动基层政府和农民保护耕地的积极性。采取多种形式开展保护耕地环境和农产品质量安全宣传，提高社会公众对耕地污染危害的长期性、严重性的认识，提高耕地环境保护意识和农产品质量安全意识。

    5、贯彻实施新《环保法》，建立政府和社会共治的二元治理机制。土壤污染治理将会是一场耗时更久，耗资更大的攻坚战，应尽快建立耕地质量监测监控体制机制，对土壤污染监管的主体、土壤污染修复与整治的经费来源等进行明确界定，以落实土壤污染的监督管理主体和修复责任。建立土壤污染责任终身追究机制，增收环境污染税，加大赔偿和处罚力度，提高违法成本；同时要严格执法，对于执法不严的政府部门严格追究行政和法律责任。建立政府主导，企业负责，受害人追究，社会监督，保险参与的二元污染治理机制，切实保护耕地环境和保障农产品质量安全。