关于广东省政协十一届三次会议第20150071号提案的办理情况
  
   民建广东省委会在政协广东省委员会十一届三次会议提出《关于加强土壤污染防治的提案》（第201500071号）。我厅经调研并会省财政厅、国土资源厅、环境保护厅，与提案者沟通，认真办理答复。主要情况如下：
  一、我省统筹推进土壤污染防治工作情况
  近年来，我省先后建立了省重金属污染防治联席会议制度、省农村环境保护联席会议制度，制定并实施了《广东省重金属污染综合防治“十二五”规划》、《广东省农村环境保护行动计划(2011-2013年)、(2014-2017年)》以及《关于进一步加强矿产资源开发利用生态环境保护工作的意见》等一系列规范性文件，对工矿企业“三废”、生活垃圾、生活污水、畜禽养殖废弃物以及化肥、农药、农膜等污染综合治理提出了明确要求和具体任务；2014年3月，经省政府同意，省环境保护厅印发了《广东省土壤环境保护和综合治理方案》，明确了今后土壤环境保护和综合治理的目标、任务和具体措施。
  二、我省开展土壤污染防治工作情况
 （一）强化源头监督管理，严格控制新增土壤污染
 坚持从严从紧审批涉重金属排放项目环境影响评价文件，要求电镀、印染、鞣革等重污染行业实施统一定点、集中治污。加强对涉重金属排放项目环境保护标准的管理，印发了《广东省环境保护厅关于珠江三角洲地区执行国家排放标准水污染物特别排放限值的通知》，要求珠江三角洲地区电镀行业自2012年12月31日起执行《电镀污染物排放标准》（GB 21900-2008）。加快淘汰落后产能，促进产业转型升级，全面排查重金属排放企业，对涉重金属重点环境问题实施挂牌督办。引导农民合理使用农业投入品，如以科学施肥为指导，大力推行测土配方施肥和农田化肥减量增效技术、积极推动农民实行农作物秸秆还田、恢复发展冬季专用绿肥种植、探索推广畜禽粪便和有机废弃物无害化综合利用等，控制过量施用化肥，减少农田化肥（氮、磷）流失，防止因施肥不当增加农业面源污染。
 （二）加大资金投入力度，有力推进土壤污染防治
 2012-2014年，中央及省级专项资金共投入约3.9亿元，重点用于推进国家和我省《重金属污染综合防治“十二五”规划》确定的珠江三角洲农用地，清远市龙塘镇、汕头市贵屿镇等历史遗留电子废弃物拆解和堆存场地，以及电镀基地、有色金属矿山等受污染土壤的综合治理试点示范项目。2012-2015年，中央专项资金和省级财政配套资金共投入约6670万元，用于实施我省农产品产地土壤重金属污染防治项目。2014-2018年，世界银行贷款资金1亿美元，省级财政配套资金3.2亿元、企业自筹资金3.5亿元及全球环境基金赠款资金510万美元，用于实施广东农业面源污染治理项目。此外，每年中央专项资金投入近6000万元，用于实施我省测土配方施肥、耕地质量保护与提升、农业面源污染定位监测等项目。
 （三）实施污染调查监测，完善土壤环境信息管理
   近10年前，我省国土资源部门、环境保护部门、农业部门结合农业地质与生态地球化学调查、典型区域土壤环境质量状况探查、耕地地力调查与质量评价，在部分地市开展了土壤重金属污染抽查工作。从抽查结果看，我省部分农田土壤存在重金属污染，但由于抽查采样密度小，难以全面评价耕地重金属污染现状。2012-2015年，根据农业部、财政部联合下达的“农产品产地土壤重金属污染防治”任务，我省全面启动了农产品产地土壤重金属污染普查。我省共在工矿企业周边农区、污水灌区、大中城市郊区等三类重点区域和一般农区采集农产品产地土壤样品56000多个。目前普查工作已基本完成，可为今后完善我省农产品产地土壤环境质量档案，建立农产品产地分级管理制度提供技术指导。此外，根据农业部的部署与要求，为了更好地掌握广东种植业污染物的流失情况，2008年以来，我省农业部门根据农业生产实际情况布设了多个地表径流监测点，对不同种植制度下的农田养分径流流失情况进行了连续6年的定位监测，为摸清我省主要种植制度下氮、磷等主要污染物径流流失的时空变化规律和主控因素积累了大量基础数据，为今后指导农业生产及制定相关政策提供了科学依据。
 （四）开展试点示范工作，探索修复治理关键技术
 我省组织相关科研院所和高校开展土壤污染修复技术研究和示范工作，如在粤北大宝山多金属硫化物矿区、粤东莲花山钨矿区等地开展了农田土壤修复技术研究与示范工程；在粤北某县建立了农产品产地重金属污染修复示范区，组织专业技术团队实施了联合修复试验、水稻品种筛选试验、杨桃树生物修复试验、砂糖桔果园试验等项目，修复示范试点工作将于今年底完成，可为今后在珠江三角洲地区和粤东西北地区全面开展耕地重金属污染治理示范工程建设提供关键数据和积累丰富经验。
 三、下一步工作方向和措施
 （一）推动土壤污染防治立法
   一是尽快制定《农产品产地土壤污染防治法》。目前，我国现行法律法规体系中尚没有一部专门的土壤污染防治法，尤其是农产品产地土壤污染防治方面的法律法规。防治农产品产地土壤污染的关键在于制定《农产品产地土壤污染防治法》或者《农产品产地土壤污染防治条例》，即选择专门性立法的模式，以“保护食用农产品质量安全和人体健康”为立法的指导思想，明确“预防为主、防治结合”、“农业可持续发展”为我国农产品产地土壤污染防治的基本原则，构建和完善农业农村生态环境影响评价制度、农业清洁生产制度、农产品产地土壤污染动态监测和预警制度、农产品产地土壤污染治理与修复制度、农产品质量安全监督管理制度、农产品产地环境污染治理专项基金制度等法律法规制度，使防治农产品产地土壤污染做到真正的有法可依。
    二是健全土壤污染防治管理体系。目前，我国在土壤污染防治方面存在多头管理，各有关部门权责不清，不利于各部门间各司其职、相互配合。因此，有关土壤的污染防治应划清有关部门的权限和职责，在一个部门统一管理的基础上，建立议事协调机构，加强各部门之间的分工和协调。如在坚持环境保护行政主管部门对土壤污染防治实施统一监管的前提下，要明确和强调农业行政主管部门在农产品产地土壤污染防治工作中的重要作用。
  （二）加强土壤环境保护工作体系和能力建设
  民以食为天，食以安为先，安以土为源。土壤是生产食用农产品的重要农业环境资源。保护土壤环境是环境保护工作中的一个重要组成部分。所以建立健全土壤环境保护工作体系，完善土壤环境保护管理相关制度，是做好农产品产地土壤环境保护工作的根本保障。要加强土壤环境保护工作能力建设，重点进行土壤环境保护管理机构和监测网络建设，通过充实土壤环境监管队伍和配备必要的监测设备，不断提高我省土壤环境保护管理水平。
  （三）建立土壤重金属污染监测预警机制
   要从源头上消除农产品质量安全隐患，就必须加强对产地土壤环境的监测，及时发现环境污染问题。需要尽快建立农产品产地土壤重金属污染监测预警体系，实现土壤重金属污染预测及防止农产品污染。为此，我省将在农产品产地土壤重金属污染普查的基础上，设置土壤国控监测点、省控监测点、市控监测点及县控监测点，全面启动农产品产地例行监测，在加大对农业环境保护监测站点投入力度的基础上，全力开展农产品产地土壤重金属污染加密监测、农产品产地土壤重金属污染预警监测及产地农产品重金属污染风险监测，进一步提升农产品产地土壤环境重金属污染监测能力，及时准确掌握全省农产品产地土壤重金属污染变化动态。同时，建立农产品产地土壤重金属污染监测预警系统，为产地土壤环境质量研究、空间决策分析提供支持。
  （四）建立土壤重金属污染治理修复技术体系
   在我省珠江三角洲地区和粤东西北地区建成4个重金属污染治理修复示范区，研究土壤重金属污染快速检测、修复、治理等关键技术，示范区面积达100000亩。对我省工矿企业周边、污水灌区、大中城市郊区三类重点区域和一般农区，建立严格的农产品产地安全保护和污染修复制度，加强产地污染防控和污染区修复，控制城市和工业“三废”污染源，切断污染物进入农业生产环节的链条，切实保障农产品质量安全和农业环境生态安全。
  
  
  
  
                                广东省农业厅
                                2015年6月17日
  

      政协广东省委员会十一届三次会议第20150071号提案

案       题：     关于加强土壤污染防治的提案

主办单位：    广东省农业厅

会办单位：    省国土资源厅,省环境保护厅,省财政厅

主  题  词：      

提案形式：  

注       明：     ( )

第一提案人    联系地址       联系电话      

民建广东省委会   

内    容：

  近年来，因土壤污染引发的“中毒晚稻”、砷中毒、氟中毒、“毒地”住宅小区等环境事件屡见报端，以往这些“看不见的污染”，如今带给全社会越来越多的“看得见的影响”。2014年4月17日，《全国土壤污染状况调查公报》正式发布，其中反映的污染状况令人担忧:全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。从土地利用类型看，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%。无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍8种无机污染物点位超标率分别为7.0%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%；六六六、滴滴涕、多环芳烃3类有机污染物点位超标率分别为0.5%、1.9%、1.4%。

   因此，如何通过强化立法，提升土壤环境监管能力和手段，加强土壤污染防治，已成为当下迫切需要解决的问题。

   一、土壤污染的主要类型

   （一）重金属污染。国土资源部统计表明，目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染，全国每年受重金属污染的粮食高达1200万吨，直接经济损失超过200亿元，这些粮食可养活4000多万人。国家环境保护部此前对30万公顷基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测发现，有3.6万公顷土壤重金属超标，超标率达12.1%。重金属无论是污染水体，还是污染大气，最终都会回归土壤，造成土壤污染。在经过几十年的厚积后，我国土壤重金属污染已进入一个集中多发期。

   （二）化工污染。农药化肥污染同样严重。据调查，我国农药使用量达130万吨，是世界平均水平的2.5倍。每年大量使用的农药仅有0.1%左右可以作用于目标病虫，99.9%的农药则进入生态系统。“目前，农药和化肥的实际利用率不到30%，其余70%以上都污染环境了”。长期大量或过量施用化肥也会引起土壤污染。如长期大量使用氮肥，会破坏土壤结构，造成土壤板结，生物学性质恶化，影响农作物的产量和质量。过量地使用硝态氮肥，会使饲料作物含有过多的硝酸盐，妨碍牲畜体内氧的输送，使其患病，严重的导致死亡。石油化工、肥料、农药等工业废水的无序排放对周边土壤污染十分明显。

   （三）塑料电子废弃物垃圾污染。工业废物和城市垃圾是土壤的固体污染物。例如，各种农用塑料薄膜作为大棚、地膜覆盖物被广泛使用，如果管理、回收不善，大量残膜碎片散落田间，会造成农田“白色污染”。这样的固体污染物既不易蒸发、挥发，也不易被土壤微生物分解，是一种长期滞留土壤的污染物。中国每年产生230万吨的电子垃圾，占世界电子垃圾总量的第二，电子废弃物的成分复杂，不少家电含有有毒化学物质，其中半数以上的材料对人体有害，有一些甚至是剧毒的。电子废弃物被填埋或者焚烧时，其中的重金属渗人土壤，进入河流和地下水，将会造成当地土壤和地下水的污染，直接或间接地对当地的居民及其它的生物造成损伤。

   （四）畜禽养殖粪尿污染。畜禽粪尿中含有大量的有机物、氮、磷、病原微生物、抗生素、重金属等。这些高浓度未经处理的粪便经过冲洗和下雨冲刷流入附近小渠和河道，并渗入土壤，造成水源性土壤污染。从而改变土壤成分，破坏土壤的基本功能，对农作物生长产生不利影响。

   二、土壤污染的危害

   与空气污染和水污染相比，土壤污染是看不见的，具有隐蔽性，如同慢性病，容易被人忽视，但它的危害却是最大的，治理也是最难的，土壤污染修复所需的费用堪称天价。研究人员表示，修复一亩重金属污染的土壤，所需费用少则2万多元多则10多万元，这对于地方政府来说，是个难以承担的重负。但政府不管谁去管？若不治理，后果也是不堪设想的:一是生态关系失衡，引起生态环境恶化。二是土壤质量下降，使农作物减产降质。三是重金属病开始出现，人们身体健康和农业可持续发展构成严重威胁。“土壤污染导致的疾病将严重威胁人类健康和农业可持续发展，最终危害中华民族的子孙未来”。汞、镉、铅、铬、砷五种重金属被称为重金属的“五毒”，对人有致命的危害。2008年以来，全国已发生百余起重大污染事故，包括砷、镉、铅等重金属污染事故达30多起。其中浏阳镉污染事件不仅污染了厂区周边的农田和林地，还造威2人死亡、500余人超标。湖南省一个名为双桥的小村庄共有至少26人因当地一家化工厂泄漏出来的镉而丧命。那26人中除了6人以外，其他20人全部死于癌症。广西南宁市江南区敢槐坡有村民1000多人因遭受重金属污染，不但土质受到破坏，田里的收成锐减，不少人常年在外务工不愿意回家。广州市郊、番禺等地不少菜农自己种的菜不敢吃，全部外销。从奶粉中的三聚氰氨，到鸭蛋中的苏丹红;从含隔大米，到有毒蔬菜;从癌症村到痛痛病等等，引发了人们对食住的恐慌。

   三、当前土壤污染防治存在的主要问题

   （一）法律法规缺失

   目前，我国没有专门的土壤环境保护的法律法规，同水污染和大气污染相比，土壤污染防治法律制度建设明显滞后。关于土壤保护仅有一些零星规定，而且条款分散在不同法律中，细则缺乏、难操作。如《土壤环境质量标准》中污染物指标偏少，缺少有机物指标，无法满足土壤污染控制和农产品质量安全的要求，且未考虑土壤种类和母质复杂性，就在全国范围内统一以总量为基础。缺乏居住、工业建设项目中相关的土壤环境质量现状评价依据标准，缺乏居住、农田、采矿用地环境质量风险评价基准。

   （二）监测水平滞后、调查精度不高

   部分地区缺乏监测的仪器和人员配置，基本农田和集中式饮用水源地等重点区域存在监测站点布置过少、监测项目少、监测数据流通信息不畅、专业技术人员和资金投入不足等多方面问题。目前，国土资源部开展的区域性土壤调查采样密度为1点／平方千米，每4平方千米获取的样品组合后进行分析，只有局部有加密采样。所获得的土壤重金属数据虽然从宏观上获得了我国土壤污染的总体概貌，但由于采样密度较小，难以精确圈定土壤重金属污染的分布范围，不足以精确掌握各地区土壤污染的强度。

   （三）标准体系不健全

   从实际情况看，不同用途土壤的健康风险和生态风险的控制要求均不同，相应的修复标准和治理措施也大相径庭。目前我国土壤环境质量标准中，仅有笼统的土壤概念，现行的土壤污染分类、治理标准体系均不完善，尤其是缺乏污染修复以及环境风险评估等技术规范和管理制度，致使土壤环境保护工作缺乏依据和指导。现行的《土壤环境质量标准》（GB15618—1995），主要是针对农用地土壤镉、镍、砷、铜、汞、锌、铬、铅等重金属和少量有机污染物，不仅缺乏针对不同土地利用方式的标准，而且缺少其他严重影响我国土壤环境质量的指标如锑、钨、锡等元素与大量的有机污染物指标。此外，也未建立用于污染土壤风险识别和风险预测的土壤环境质量指示值或指导值，缺乏土壤污染风险评估和控制修复技术的相关标准。

   （四）修复技术不成熟

   现有的污染修复技术大多还处于实验阶段，有些只适用于实验室的小规模实验，与工程的实际推广尚有一定的差距。其中，物理治理方法花费巨大，化学修复方法容易引起土壤质量下降，生物修复方法耗时太长。修复污染物种类单一，修复效率低，缺乏针对性、适用性和整体性，无法满足成因复杂、元素物理化学性质差异大的重金属与有机污染物的复合污染的现状。而且，现有修复技术成本较高，修复设备与药剂大部分仍依赖进口。

   （五）防治资金短缺

   土壤污染防治资金需求量很大。尤其对于无主的污染场地，由于其大多数位置偏远，开发利用价值不大，地方政府配套资金积极性不高，中央资金的杠杆作用难以有效发挥。土壤治理修复的商业模式尚未形成，社会资金难以进入。加上一些企业由于年代久远，企业改制、产权关系、债权债务、工农关系等历史问题十分复杂，搬迁及治理费用高，就业安置补偿难度很大。

办    法：

  四、加强土壤污染治理的－些建议:

   土壤是生命之基、万物之母。唯有净土，才有洁食，才可安居。当前，必须要采取系统措施，加强土壤污染综合防治，保护好土壤环境质量。

   （一）转变发展理念，加强源头控制

   转变GDP至上的发展理念，突出生态文明权重，建立和完善体现科学发展观的政府绩效考核体系，发挥考核"指挥棒"作用。强化工业污染源头治理。严格项目准入，关闭、淘汰和搬迁小冶炼、小化工等企业。改造环保设施，提高污染物排放的达标率。对污染企业实施强制性清洁生产审核，严格控制污染物的排放量和浓度。对超排偷排企业，一经发现要进行严肃查处。建立打击非法开采长效机制，规范矿山开采秩序。改善矿山地质环境，加强矿山整合力度，进行集约化、规模化开采，便于矿业废渣、废水集中排放、集中处理。从源头上减少农业生产、农民生活对土壤的污染。加快生态农业和循环农业建设，对基本农田、重要农产品产地特别是"菜篮子"基地进行重点监管，严格控制主要粮食产地和蔬菜基地的污水灌溉，强化对农药、化肥及其废弃包装物，以及农膜使用的环境管理。提高机动车尾气排放标准，减少因机动车尾气超标带来的大气沉降污染。

   （二）健全法律法规，完善标准体系

   尽快出台《土壤污染防治法》、《土壤修复法》及其配套法规。立法中注意与现行的水污染防治、固体废物污染防治、大气污染防治、海洋环境保护等法律法规的协调，还要注意与土地管理、城乡规划等法律法规的衔接。对城乡结合部及工矿企业周边重污染耕地，严格依据土地管理法规和土地利用总体规划等有关要求，按照土地变更有关标准的规定，经法定程序调整土地用途。土地由政府收储后治理，提取一部分用于土地治理。规定严格的法律责任，提高企业污染成本，畅通污染受害者诉求渠道。加强土壤环境应急和?法能力建设。

   健全不同土地利用方式的标准和各种土壤环境质量的指标。完善土壤污染评价标准、风险评估和土壤污染修复等标准体系。实行标准动态化管理，以倒逼企业转型升级。在制定土壤环境质量标准时还应注意与食品卫生标准的衔接。

   （三）完善土壤防治环保标准体系

   目前我国使用的《土壤质量环境标准》是1995年颁布的，有的规定已经明显滞后，不能适应土壤污染防治的现实需求。该标准中有机污染物种类太少，仅有六六六和滴滴涕(DDT)两种，而这两种农药于1983年已经停产，而关于其他新型污染物的标准却并未随之补充进来。国家应组织修订有关土壤环境质量、污染土壤修复、污染场地判别、土壤环境监测方法等标准，不断完善土壤环境保护标准体系。

   （四）完善土壤污染防治体制机制

   改变土壤污染防治政出多门、职责不清的局面。理顺环保、国土、农业、粮食、发改委等部门在土壤污染防治中的职责，建立国土、农业和环保等部门联动机制，解决多头管理、信息不通、底数不清等问题。完善跨区域、全流域的水土治理机制。统筹推进重金属和土壤污染防治工作，相关工作统一部署、统一考核。进行生态补偿、排污权交易、环境税费改革、污染责任险等环境经济政策改革试点。对严重污染的耕地，要调整种植结构，划定农产品禁止生产区并进行生态补偿。对做出历史性贡献的老工业基地加大财政支持和税收优惠力度。建立污染粮食定点收购、限定用途、定向销售价差及费用补偿机制。

   （五）加强土壤环境监测

   目前环保部、国土部、农业部等都开展了土壤环境质量和污染调查工作，但在调查范围、对象、技术规范、标准等方面各有异同，可能导致调查结果差异和部分重复调查。因此，必须整合现有环保、国土、农业、卫生、粮食等部门监测网络，建立长期有效的土壤质量监测机制，构建国家土壤质量监测网络和预警体系，周期性监测土地质量变化状况，预测变化趋势，及时发出土地质量恶化警示。将土壤环境质量监测纳入例行环境监测体系，构建国家土壤环境监测网，加强国家、省、市、县(区)四级环境监测站的土壤监测能力建设，实现对全国土壤环境质量科学化、精确化、差别化的管理和监测。

   在全国土壤污染普查的基础上，对重点区域开展更加周密的调查，在土壤污染严重地区进行详细尺度的土地质量地球化学评价，开展矿山及其周边生态环境评价，覆盖我国基本农田区和宜耕后备资源开发区，进行基本农田和重要农产品产地种植环境适宜性评估，对重点区域蔬菜基地土壤环境安全性划分及长期定位重金属环境质量监控。查明土壤环境质量现状，进行土壤环境质量分级，以便开展更有针对性的治理修复。

   （六）实施分类防治，开展土壤修复

   根据农业用地、工业用地和住宅用地等具体情况实施分区指导、分区防控。以耕地和集中式饮用水水源地为重点划定土壤环境保护优先区域。实行土壤环境分级认定管理制度，推进生态土壤认证。

   根据受污染的程度分级防治。对于严重污染的农田进行封闭，治理达标后再使用，或者将农田用地改为建筑用地。对于轻度污染的农田可以种植一些不易吸收重金属、POPs的粮食，或者改为种植经济作物。土壤环境保护工作应以预防为主，重点放在目前还没有受到污染的土壤保护上，尽快启动"土壤环境保护工程"。制定"以奖促保"政策，对积极开展土壤污染保护和治理的地区，应加大资金奖励和技术支持力度。

   （七）加强科技攻关

   加强基础性研究，建立土壤污染防治科技支撑体系，建议将土壤污染防治成立专项进行攻关。开展土壤重金属和有机物风险管控和修复技术规范，加强土壤重金属残留与农作物相关性研究，研发推广污染快速检测、修复、治理等关键、可行的技术和设备。本着"边生产边治理"的原则，推广污染耕地治理经济技术可行的农艺措施，选育抗性强的农作物品种（如抗镉稻米的选育），研究可推广的综合治理技术，切断食物链，从根本上防治镉等重金属通过食物链转移到人体。推进土壤污染防治示范工程。搭建技术平台，进行相关重点技术培训。

   （八）健全资金投入机制

   根据"谁污染、谁治理"的原则，污染企业也应是补偿主体之一，负担相应的治理费用。同时，要根据实际，明确补偿对象（主要是农民和农村集体经济组织）和不同污染区域补偿标准，推动耕地土壤污染治理迅速有效开展。土壤污染成因复杂，不同地区污染程度不一，加之治理难度大、周期长，需要巨大的资金支持，单靠国家财政拨款远远不够，地方政府也不可能拿出大量的资金用于治理污染的土壤。因此，必须健全生态补偿机制，完善配套政策，加快探索土壤污染修复市场化发展之路。