关于广东省政协十一届三次会议第20150437号提案的办理情况 

   欧壮喆、朱颖恒两委员在广东省政协十一届三次会议上提出了第20150437号提案《关于加快构建我省农业综合执法体系，全面推进依法治农的提案》。我厅经与委员沟通并调研，认真办理答复。主要情况如下： 

  近年来，我省紧密结合当前形势，针对农业管理体制中的薄弱环节，积极探索，将农业行政执法体制改革作为推进政府职能转变，贯彻落实党的十八届四中全会精神以及省委、省政府决策部署，推进广东法治农业的重点工作，促使我省农业执法体制改革取得新突破。 

2014年11月,省编办正式批复同意设立行政性质的“广东省农业综合行政执法监督局”（正处级），核定25个行政执法专项编制，统一履行广东省农业厅及其所属事业单位的行政执法职能。同年12月，经省政府同意，广东省编制委员会正式出台了《广东省设立农业综合行政执法体制方案》（以下简称《方案》），整合分散的农业执法资源，明确设立行政性质的农业综合执法机构，市级设综合执法科，县级设股，从上至下全面规范农业执法队伍建设，促使农业行政执法职能全面回归，真正实现一支队伍对外执法。 

我省农业执法体制改革的成绩明显，得到了农业部的认可，并作为典型经验予以介绍推广。农业部印发的《农村改革工作动态》中，刊登题为“广东省农业执法体制改革取得新突破”的简报，在全国作为经验介绍和推广。在今年4月27日召开的全国农业政策法规会议上，广东省农业厅被农业部选为先进典型发言单位，介绍我省农业综合执法体系改革的经验。 

   一、关于我省农业综合执法机构的设置 

  《广东省设立农业综合行政执法体制方案》明确设立行政性质的省、市、县农业综合执法机构。省级农业部门设立广东省农业综合行政执法监督局（加挂农业应急管理办公室牌子），正处级，核定25个行政执法专项编制，下设3个正科级内设机构，主要承担全省农业执法监督指导等工作，协调跨区域执法，查处重大案件，协调处置农业突发事件等。地级以上市农业部门可结合实际，设立综合行政执法科，为同级农业部门内设机构，编制规模控制在15-20名，主要承担监督指导下级农业执法、协调跨县域农业执法大案要案办理等工作。县级农业部门可设立综合行政执法股，编制规模控制在9-15名，承担辖区内农业综合执法工作，并指导、监督和协调乡镇街道农业执法等职责。镇级负责综合执法的机构可承担辖区内相关农业执法工作。采取政府购买服务等方式，可由村级综合巡查协管员队伍承担日常巡查并及时向农业部门和乡镇街道报告农产品生产基地、场所及农业投入品使用等情况，协助有关执法机构调查取证等工作。 

   二、关于全面推进农业综合执法 

  《方案》明确要求整合省、市、县分散在农业部门及其事业单位涉及农业生产安全、农产品质量安全等行政执法职责，交由同级农业综合执法机构承担。综合的职能范围包括农业部门及所属事业单位全部的行政执法职能，改革后，农业部门的其他机构及事业单位不再承担行政执法职责，实现一支队伍对外执法。 

    三、关于建立专职化执法队伍 

《方案》明确全省农业综合执法机构使用行政执法专项编制，机构编制部门严格按照本届政府机构编制总额控制、只减不增原则，根据人口数量、农业生产规模和综合执法整合的行业范围，核定本级农业综合执法机构人员编制数，市级一般控制在15-20名，县级一般控制在9-15名，对人口超百万的县（市、区）可适当增加人员力量，有关编制从本级行政执法专项编制总额内调剂解决，并收回相应机构原用于执法的行政或事业编制。同时，要求在各级农业执法机构的行政执法专项编制数额内，对符合条件的农业系统原执法机构的人员，通过考试、考核等办法，择优登记或录用为农业综合执法机构的执法人员。此项工作完成后仍有空余编制的，应尽快通过调任、转任或公开招考的方式补充人员充实队伍。 

为加强人员培训，全面提升农业执法队伍素质，我厅继续加大资金投入，强化执法人员培训。今年，我厅结合农业综合执法体系项目建设工作，分9个片区开展农业执法人员上岗培训培训，进一步提高执法办案能力，全面提升执法队伍素质。严格执法人员资格管理，对经过考试合格的，颁发培训合格证，并依法确定行政执法资格。同时，建立案卷评查制度，每年定期开展全省农业行政处罚案卷评查活动，评选全省农业行政处罚优秀案卷，并将案卷评查发现的问题通报全省各级农业部门，剖析执法办案存在的问题，提出改进意见，进一步规范农业执法行为，全面提高案卷制作质量。 

   四、关于推进农业综合执法规范化建设 

  在加快推进农业综合执法机构和队伍建设的同时，我厅进一步指导各地完善制度建设，大力优化执法运行机制。如健全行政执法检查记录制度，制定《广东省农业行政执法检查记录表》下发全省执行，全面推动执法工作从突击执法向日常执法、专项执法转变。建立行政执法与刑事司法的衔接制度，我厅与省检察院、省公安厅联合制定《广东省农业行政机关移送涉嫌犯罪案件标准》，明确农业部门移送公安办案在具体情形和标准，规范移送文书格式文本，切实推动行政执法与刑事司法无缝衔接，避免有案不移、以罚代刑、徇私舞弊等违法行为的发生。同时，以农业部和省级农业综合执法规范化建设示范项目两个项目为抓手，大力完善执法岗位建设，推进农业综合执法标识标志的全面、规范应用。 

   五、关于提高农业综合执法保障能力 

《方案》明确要求落实财政保障执法经费制度。按照事权与支出责任相适应原则，各级财政对农业综合执法工作有关经费给予必要保障，配备必要的执法装备，确保执法人员工资足额发放。严格执行“收支两条线”制度，严禁下达罚款任务，严禁收费罚没收入按比例返还等与部门利益挂钩或者变相挂钩，收费和罚没收入按规定全额上缴财政。建立健全责任明确、管理规范的监督检查制度，加强对农业综合执法经费使用的监管。 

为了提高基层执法改革的积极性，省级财政加大了资金投入，2015年起，省级农业综合执法项目建设资金从原来的每年500万元提高至1000万元，大力扶持市、县农业综合执法机构开展规范化建设，激励基层农业部门加快改革步伐，充分发挥项目示范带动作用。 

  六、农业综合执法体制设置方案的实施情况 

  今年是全面贯彻实施《广东省设立农业综合行政执法体制方案》的关键年，我厅积极采取各项有效措施，指导协调各地农业部门推动方案的贯彻实施，并加强农业行政执法配套制度的建设，提高依法管理农业和农村经济工作的能力和水平。 

   一是强化组织领导，增强工作推动力。我厅专门成立推进指导省农业综合行政执法监督体系建设工作领导小组，指导各级农业部门全面实施《广东省设立农业综合行政执法体制方案》，全面组建综合执法机构，建立省、市、县规范、统一的农业综合执法体系，整合执法资源，优化配置执法人员，落实执法工作经费，确保机构到位、人员到位、经费到位。强化工作指导，在全省农业执法技能培训班上，对《方案》的内容进行解读，并对全省各市、县农业综合行政执法体系建设进展情况进行统计分析。 

   二是强化督促检查，加快执法体系建设步伐。结合厅农业农村经济发展督导和调研工作，由厅领导带队对21个地级市实施《方案》的情况开展实地督查和书面汇报检查；结合立法调研工作，到佛山、东莞、揭阳、惠州等地开展实地检查，对各地农业综合执法体系的实施方案提出指导性意见。 

目前，我厅已挂牌成立“广东省农业综合行政执法监督局”，统一行使我厅及所属事业单位的行政处罚职能。全省各地也在抓紧推进《广东省设立农业综合行政执法体制方案》的实施，各市、各县农业部门正在进一步与有关部门进行研究磋商，对机构设置方案进行修改完善，争取尽快达成共识，推进农业综合执法机构的建设，力争率先建成全国首个行政性质的农业综合执法机构体系，彻底改变以往农业行政执法主体类型多样、执法力量分散的状况，开创广东“三农”工作新局面。 

                           广东省农业厅 

                          2015年7月27日 

    政协广东省委员会十一届三次会议第20150437号提案

案    题：     关于加快构建我省农业综合执法体系，全面推进依法治农的提案

主办单位： 广东省农业厅

会办单位： 省编办,省政府法制办

主  题  词： 

提案形式：     

注       明： ( )

第一提案人 联系地址   联系电话     

欧壮喆

内    容：

十六大以来，党中央、国务院高度重视农业综合执法工作，作出了一系列加强农业综合执法的决策部署。2002年修订的《农业法》规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平。”2005年和2010年中央一号文件两次强调要推进农业综合执法。《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》指出：“一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为一个机构，在此基础上，重点在城市、文化、资源环境、农业、交通运输以及其他适合综合行政执法的领域，合并组建综合行政执法机构。”

   农业部1996年率先在浙江省开展相对集中行政处罚权试点工作，1999年在全国农业系统全面启动农业综合执法试点工作，2008年下发《农业部关于全面加强农业执法扎实推进综合执法的意见》，明确提出“力争三年内，在全国农业县（市、区）全部实行综合执法”的工作目标。截止2011年底，全国已有30个省、237个市、2286个县开展农业综合执法，县级农业综合执法覆盖率达到了应建比例的98.2%，基本实现了三年的预定目标。其中，浙江、江苏、福建、湖南、贵州等实现省、市、县三级全覆盖，河北、山西、青海、宁夏、四川等实现市、县两级全覆盖。全国的实践证明，实行农业综合执法有利于规范农业行政执法主体，树立农业部门执法形象，增强执法合力，提高执法队伍素质，加大执法力度，推动农业执法工作法制化、规范化和制度化，是农业部门全面履行法定职责，推进依法治农的有效途径和迫切要求，对保障农业生产安全和农产品质量安全，维护农民合法权益，促进农业农村经济发展具有极为重要的意义。

   一、我省农业执法工作存在的主要问题

   1、农业综合执法工作进展缓慢，全省上下贯通、左右相连的农业综合执法体系尚未建立起来。

   据了解，目前全省的21个地级市中，市、县两级都成立了农业综合执法机构的仅有佛山1个市，市级有机构而县级无机构的有梅州、珠海2个市，市级无机构而县（部分县）级有机构的有惠州、韶关2个市，市、县两级仅加挂牌子而无独立机构的有云浮、江门、肇庆3个市，其余的地级市迄今市、县两级均未成立农业综合执法机构，包括广州、东莞、清远、汕头、潮州、汕尾、揭阳、茂名、湛江、阳江等10多个市，大多数是我省排名前列的农业大市。由此推测，目前全省市、县两级，成立独立的农业综合执法机构的比例均不足20%，省一级也没有成立独立的机构，全省农业综合执法机构的覆盖率大大低于全国水平，成为全国迄今推进农业综合执法工作速度最慢的省份之一。

   2、农业执法主要沿用委托执法、分散执法的老模式，导致农业执法体制不顺、职能不清、权责不明、执法不力。

   一是很多市、县农业主管部门将日常执法工作委托给所属的事业单位，造成行政执法、技术服务、检验检测等职能甚至是经营性服务交叉在一起，既不符合有关法律法规的规定，也影响到农业部门执法主体的形象，影响到执法的公正性和公平性；

   二是一些市、县采用在农业主管部门内设机构（如法规科）加挂农业综合执法机构牌子的做法，搞形式上的“综合”，又导致行政许可、行政处罚、行业管理等职权交叉在一起，也不符合有关法律法规的规定；

   三是县级作为农业行政执法的主力军，由于普遍没有成立专门的农业执法机构，加上人手不足、经费短缺，很难独立开展执法工作，只得依靠上面或推给下面，其执法主体的作用没有得到充分发挥，属地管理责任制得不到有效的落实；

   四是农业执法难以实现常态化、制度化，主要是搞一些不定期、运动式、突击性、打游击的执法行动，打击力度不足，执法效果不明显。

   3、执法队伍分散，执法水平不高。

   市、县农业主管部门所属的事业单位经常是各自开展执法行动，队伍分散，力量单薄，常常出现多头执法、重复执法、执法缺位等现象，无法形成执法合力。同时，事业单位既要从事技术推广、检验检测、公共服务等工作，又要兼顾执法工作，兼职化现象很普遍，很多时候只能临时抽调一些人员参与执法，导致人员不定、队伍不整；此外，事业单位人员多数是技术干部出身，法律法规知识相对欠缺，行政执法水平不高、经验不足，影响了执法的质量和效果。

   4、投入不足，保障不力。

   很多市、县由于没有专门的农业执法机构和编制，当地财政也就没有安排农业执法的专项资金，使得农业执法工作普遍缺乏经费，装备不足，手段落后。

   二、造成我省农业综合执法体系建设落后局面的主要原因

   我省农业综合执法体系建设进度缓慢，主要原因是思想认识上的问题。

   我曾在2012年向省政协十届五次会议提交《关于进一步加强食用农产品标识管理工作的建议》的提案，其中的一条建议就是“全面推进我省的农业综合执法”。省农业厅当时的答复是：“你提出的全面推进农业综合执法，省编办表示由于农业领域的执法涉及面广、专业性强，且各级涉农部门管理体制、机构性质和设置情况不一，在农业行政部门内部或跨部门开展综合执法有不同意见。目前在全省推进农业综合执法难度大，条件不成熟。”

   可见，多年来，我省各级政府以及编制、农业等部门对全面推行农业综合执法工作有不同意见，思想不统一、认识不到位，也没有引起足够的重视，导致目前我省农业综合执法体系建设全面落后于其他省市，与我省作为全国改革开放的先行地、排头兵的地位极不相称。特别是在2011年全国已基本实现县级农业综合执法全覆盖的大趋势、大背景下，我省到2012年还没有解决好思想认识上的问题，这是令人难以置信的。

   党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的战略部署，明确提出：“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”依法治农是依法治国的重要组成部分，加快构建农业综合执法体系，全面推进依法治农是我省贯彻落实党的十八届四中全会精神的迫切要求和重要任务。

办    法：

  一、加快设立农业综合执法机构

   建议由省政府统一部署，强化顶层设计，由省编制、农业、人事、财政等部门联合出台关于构建我省农业综合执法体系的指导性意见和实施方案，对全省农业综合执法体系建设作统一部署，明确要求全省有农业行政执法法定职责的市、县（市、区），在1-2年内，限期全面完成农业综合执法机构的设立。参照其他省市做法，省设立农业综合执法局或总队，地级以上市设立农业综合执法科或支队，县设立农业综合执法股或大队，为农业主管部门的内设机构。省编办和省农业厅要加强工作指导和督促检查，确保各地按期完成机构的设置。

   按照农业部的要求，农业综合执法机构须经当地政府或编制部门批准成立，有“三定”方案，明确其职责、性质和人员编制，在农业主管部门内部单独设置。农业综合执法机构使用行政编制，至少是参照公务员法管理的事业编制，在财政供养人员只减不增的前提下，其人员编制由当地政府调剂解决或在农业主管部门内部调剂解决。

   二、全面推行农业综合执法

   全省各级农业主管部门要对法律、法规和规章授权的法定职责进行认真梳理，在农业（渔业、畜牧兽医）部门的职责范围内全面推行农业综合执法，将涉及农产品质量安全管理、农业投入品管理、农业生产安全监管、畜禽屠宰监管、农业资源环境保护、农业生产经营主体管理、动植物防疫检疫监督等方面的行政处罚权，最大限度地交由综合执法机构承担。各级农业主管部门不得再将行政执法工作委托给所属的事业单位，切实改变过去分散执法、多头执法、重复执法等做法，统一执法主体，集中执法力量，落实执法责任，确保执法到位，提高执法效果。

   三、建立专职化专业化执法队伍

   农业行政执法涉及面广、专业性强、任务繁重，要推行综合执法，必须建立一支专职化、专业化、素质高、业务精、能力强的执法队伍。一是综合考虑当地农业生产规模、职能任务范围等因素，合理确定机构编制数量和人员配置，避免有机构没编制，或有编制没足够人手；二是严把人员录用关，采用考试、考核、选调等办法，从现有农业事业单位和社会符合条件的人员中，公开录用具有相应专业技术资格的执法人员，防止农业综合执法机构成为冗员的收容站或关系户的安置点；三是加强业务培训，着力提高执法人员依法行政水平和监督执法技能；四是实行持证上岗制度，执法人员必须取得农业部或省政府统一印发的农业行政执法证方可上岗执法。

   四、推进农业综合执法规范化建设

   规范化建设是农业综合执法体系建设的重要内容，是提升综合执法能力和水平，确保依法行政，严格规范公正文明执法的根本要求。全省各级、各地在全面建立农业综合执法机构和队伍的同时，要同步推进综合执法规范化建设。一是规范执法行为，切实做到主体合法、依据合法、程序合法、文书规范；二是规范制度建设，建立健全人员管理制度、考核评议制度、办案制度、监督制度、责任追究制度、部门协作制度等，强化外部监督和内部权力制约；三是规范作风建设，确保文明、公正、廉洁、高效执法，树立农业执法队伍良好形象。

   五、提高农业综合执法保障能力

   各级政府应将农业综合执法经费全部纳入地方财政预算，并随着地方财政收入的增长，逐年增加投入。首先，要全面保障农业综合执法的工作经费和执法人员工资，严格执行罚缴分离、收支两条线制度，严禁下达罚款任务或创收指标。其次，建议省、市、县财政设立专项资金，配套投入，不断改善农业综合执法机构的工作条件和执法装备，保证农业综合执法机构有固定的办公场所、必要的办公设备以及交通工具、调查取证设备等执法装备。

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欧壮喆

朱颖恒